“El clientelismo va seguir subsistiendo, pero la va tener cada vez más difícil”: Víctor Lapuente

Víctor Lapuente Giné (Chalamera, Huesca, España, 1976) es Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford. Actualmente es catedrático en la Universidad de Gotemburgo (Suecia), profesor visitante en ESADE y columnista del diario español El País. En sus investigaciones estudia las diferencias en la calidad del gobierno y las políticas públicas entre países.

Sus libros, especialmente Organizando el Leviatán: por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos, han tenido un impacto significativo en el estudio reciente de la administración pública en América Latina. Contexto lo entrevistó.

Katherine Diartt Pombo: El término “burocracia” ha sufrido una estigmatización a lo largo de la historia. ¿Cómo enseñar a las audiencias sobre el valor de un buen burócrata?

Víctor Lapuente:  La verdad es que el término burocracia sufre un estigma constante pero el término alternativo es todavía peor: la politización de las administraciones públicas. Hoy nos despertamos, al menos en la prensa española, con algunos titulares hablando de la politización de las administraciones públicas turcas como responsable del número de víctimas excesivo que ha habido en el terremoto y lo mismo podría ocurrir en otros lugares que han sufrido tragedias. 

La burocracia nos puede parecer gris, pero como decía un senador norteamericano, lo que unos ven como burocracia, otros vemos como garantía. Y esa es la cuestión. 

K.D.P.: Sin servicio público no hay país, como señala el experto colombiano Pablo Sanabria. Usted mismo en su libro referencia de manera clara la correlación que hay entre la selección precaria de funcionarios públicos y la poca efectividad de los Estados. ¿Cuál sería una solución inicial para que en países como los latinoamericanos los dirigentes políticos comprendieran la importancia de una burocracia afianzada y ajena a los vaivenes del poder?

V.L.: No hay resultados milagrosos, depende mucho del nivel de desarrollo económico e institucional del país, pero creo que es bastante obvia la evidencia empírica que hay sobre lo positivo que es adoptar determinadas reglas en cuanto al acceso a la función pública y muy fundamentalmente la medida de tener un acceso libre, justo y meritocrático a los altos puestos. Y que estos no dependan de favores políticos. Esta es una de las medidas económicamente más baratas que puede tener un Estado para mejorar su administración, pero también de las más caras políticamente.

Equipos exclusivamente conformados por tecnócratas tampoco parecen ser la solución, abundan casos de personajes técnicos con hojas de vida abultadas en estudios, pero poca experiencia para gobernar, que terminan por ser un fiasco. ¿Cómo caminar hacia ese punto medio?; ¿funcionarios formados y con pertinencia, pero también con capacidades gerenciales públicas comprobadas?

Es cierto que si todo el poder recae en funcionarios la situación estaría desequilibrada como cuando la administración está completamente politizada, esto ya lo decía el propio Max Weber, también “necesitamos la sangre de los políticos”, porque la maquina burocrática sola será incapaz de moverse y tomar decisiones. 

En democracias consolidadas, el problema es el otro extremo, por ejemplo, en Japón, los burócratas están dominando la política. O en países de tradición napoleónica como España o Francia, donde la burocratización puede llevar a un exceso de toma de decisiones en manos exclusivamente de tecnócratas.

Los dos extremos son negativos y a veces van juntos. En ocasiones un exceso de tecnocracia también puede llevar a un exceso de politización como respuesta de los políticos, que ven que su forma de legitimar posturas es diciendo que la administración está en manos de preparados técnicos. 

Usted posee amplia experiencia en los países nórdicos ¿De sus años en Suecia qué es lo que más le llama la atención en cuanto al funcionamiento del aparato público allá?

De mi experiencia en los países nórdicos quizás lo que llame más la atención para alguien que haya crecido en un país del modelo digamos napoleónico, de administración pública tradicional del sur de Europa… es destacable por ejemplo en Suecia, donde resido ahora, la escasa politización de la inmensa mayoría de los funcionarios, estos no rotan cuando hay un cambio de partido de gobierno. 

Su libro, Organizando el Leviatán, se ha convertido en una lectura obligada para cualquiera que estudie administración pública. Después de todo parece que sí nos importa la burocracia. ¿A qué cree que se debe ese impacto literario?

Pues me cuesta aún entenderlo, que a la gente le haya interesado tanto, porque pareciera ocurrir lo contrario cuando observamos las discusiones políticas sobre cualquier tema… las leyes de protección de las mujeres frente a la violencia sexual o incluso la COVID, en lugar de tener una discusión técnica y burocrática, lo que hemos visto es una politización y llegará el momento en que iluminar las calles sea una cosa de izquierdas o de derechas, con poco margen para la burocracia.

Quizás hay un hartazgo de esta politización excesiva y existen más personas interesadas en la burocracia, en qué hacer para tratar de revertir esta situación.  

Que el populismo se aprovecha de las burocracias débiles para echar raíces no es nada nuevo. Hay un curioso dato histórico que menciono en mis clases siempre: el General Trujillo, durante su cruel y viciado mandato en República Dominicana, cada vez que nombraba un funcionario, le pedía en ese mismo instante que firmara su renuncia. Él la guardaba para el día que necesitara remplazarlo para así cumplir otro favor. Esto, aunque sucedía hace más de 50 años, no parece una anécdota tan lejana para quienes estudiamos el poder en América Latina. ¿Por qué cree usted que el clientelismo sigue tan presente en estas latitudes?

Primero señalar que me parece muy interesante el caso de Trujillo, y como bien comentas no solo en América Latina sino en otros países incluida España, existe una dependencia total y absoluta de los altos cargos a los políticos. Es muy difícil el fenómeno del clientelismo arrancarlo, porque en la oposición todos los partidos políticos dicen que quieren eliminarlo, extirparlo y consolidar una burocracia neutral pero cuando llegan al gobierno sus incentivos son precisamente los contrarios. Poner a los suyos, como decía aquel famoso libro nigeriano, “es nuestro turno de comer ahora”.

Dicho eso, se van produciendo algunos cambios, más que grandes reformas, lo que vamos a ver en los próximos años es a políticos que a nivel individual tomen la decisión, porque la ciudadanía es cada vez más educada y consciente, y va demandar unos servicios públicos cada vez de mayor calidad. El clientelismo va seguir subsistiendo, pero la va tener cada vez más difícil. 

La corrupción ha hecho mucho daño al arquetipo estatal colombiano. ¿Conoce algún caso de una burocracia nacional que se haya “regenerado”?

Más bien la cuestión sería, qué burocracia no se ha regenerado… todas las administraciones públicas que en estos momentos puntúan más alto en calidad de gobierno, han tenido en algún momento problemas estructurales de corrupción, incluso los países nórdicos, por no hablar de EEUU o Reino Unido, pero fueron capaces de regenerarse en esos casos gracias varios factores, en primer lugar me gustaría destacar la transparencia como mecanismo para que todos los ciudadanos, especialmente los periodistas, que son quienes finalmente acaban descubriendo la inmensa mayoría de los casos, tengan acceso a saber qué se hace con cada euro, con cada dólar, con cada peso que se gasta en la administración. 

Y en segundo lugar siempre hay políticos capaces de llevar a cabo reformas del servicio civil, introduciendo mecanismos de responsabilidad y de selección meritocrática de los funcionarios. Esto está ocurriendo con mayor frecuencia en todo el mundo, ya que esta recomendado por los organismos internacionales que a lo mejor hace 20 o 30 años recomendaban sobre todo medidas democratizadoras que son importantes pero ya nos hemos dado cuenta que para mejorar la calidad de los gobiernos hay que especialmente mejorar cómo nombramos a nuestros funcionarios y no solamente cómo elegimos a nuestros políticos.