Coca, cocaína y violencia. ¿Qué sabemos?

La evolución de los cultivos de coca ha generado dudas con respecto a la estrategia antinarcóticos del país, y ha estimulado el escepticismo con respecto a la posibilidad de avanzar en la reducción de la violencia. En estas circunstancias han surgido diferentes diagnósticos y, consecuentemente, diferentes propuestas de política. En las siguientes líneas presento una revisión de la literatura que puede ayudar a dar luces acerca de la validez de las diferentes hipótesis y, del mismo modo, permite extraer implicaciones de política.

¿POR QUÉ AUMENTÓ EL ÁREA CULTIVADA?

El gráfico 1 permite ver, de manera conjunta, la evolución del área cultivada, las cifras de erradicación vía aspersión aérea (línea verde) y erradicación manual (línea azul). Se observa una reducción de la erradicación aérea desde el año 2006 hasta el 2016 y una reducción de la erradicación manual entre el año 2008 y el 2014. También se observa que entre el 2007 y el 2012, mientras caen los esfuerzos de erradicación, el área cultivada desciende. Por último, el aumento en cultivos de coca comienza en el año 2013, esto es, después de varios años de reducción en erradicación manual y aérea. Así, el gráfico permite concluir que no existe una correlación evidente entre erradicación y área cultivada. Dicho esto, el análisis visual es claramente insuficiente y, para poder establecer relaciones de causalidad, se requiere un análisis estadístico riguroso.

En un trabajo reciente, Cote (2019) encuentra que la erradicación área no tiene efectos significativos sobre el área cultivada. Según Cote la destrucción de laboratorios y las incautaciones de base de coca y cocaína causan reducciones sensibles en el área cultivada. De acuerdo con estos resultados, los esfuerzos de contención de oferta deberían concentrarse en actividades de interdicción y no en actividades de erradicación.

Hay una segunda hipótesis según la cual las negociaciones de La Habana generaron expectativas económicas que impulsaron el incremento en cultivos. Dos trabajos recientes indican que este mecanismo operó en los municipios con presencia de las Farc (López y otros, 2019; Mejía, Prem y Vargas, 2019). No obstante, estos trabajos no explican el incremento en cultivos presentado después de la firma de los acuerdos. Angarita y Gelvez (2020) abordan este problema y señalan que el anuncio de los municipios que serían beneficiarios del PNIS (Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos) generó un aumento promedio de 1.097 hectáreas de hoja de coca en los municipios beneficiados. Es decir, el problema de incentivos perversos explica también el aumento de cultivos en 2017.

Por último, la hipótesis según la cual el costo de oportunidad de los cultivos de coca es uno de los determinantes centrales encuentra apoyo en la evidencia. Vries (2018) analiza el efecto de fluctuaciones en los precios de bienes agrícolas cultivados en zonas cocaleras y encuentra que la reducciones en los precios de dichos bienes contribuyen a explicar el aumento en cultivos de coca.

En resumen, el comportamiento del área cultivada de coca responde a incentivos económicos y, consecuentemente, cualquier política cuyo objetivo sea la reducción de cultivos de coca debe atacar estos incentivos.

¿CUÁLES SON LAS POLÍTICAS DE CONTENCIÓN DE OFERTA?

Además de la erradicación de cultivos de coca hay otras estrategias de contención. El control de precursores químicos, la destrucción de laboratorios de producción de cocaína y la incautación de cargamentos del alcaloide son herramientas de control de oferta que pueden tener efectos sensibles sobre la cantidad de cocaína en los mercados finales. Un análisis de la cadena de valor del negocio del narcotráfico indica que estas estrategias destruyen más valor que la erradicación. En efecto, mientras la participación de la hoja de coca en el valor total del negocio es 9%, el tráfico de cocaína produce el 71%. Por esto, si se quiere reducir los incentivos económicos del narcotráfico, es más eficiente destruir la infraestructura que permite la producción de cocaína e incautar los cargamentos que van hacia los mercados de consumo (Mejía y Rico, 2011).

A lo anterior se suma el hecho de que la erradicación aérea es ineficiente por cuanto el costo de erradicar una hectárea de coca utilizando aspersión aérea es muy superior al precio de mercado de la hoja de coca sembrada en esa hectárea (Mejía, Restrepo y Rozo, 2015). Asimismo, como mencioné arriba, los hallazgos de Cote indican que aun si el objetivo es la reducción de cultivos de coca, los esfuerzos de interdicción son más efectivos que la erradicación.

¿EL AUMENTO EN CULTIVOS DE COCA AFECTÓ EL CONSUMO EN ESTADOS UNIDOS?

Varios medios de comunicación han señalado que, producto del aumento en oferta de coca, hubo un fuerte incremento en el consumo de cocaína en Estados Unidos. No obstante, al revisar la información reportada por el National Institute on Drug Abuse, se observa que entre estudiantes de colegio en Estados Unidos no hubo aumentos en consumo de cocaína entre el 2013 y el 2018.

Otra fuente confiable para hacer seguimiento al consumo de cocaína es la Encuesta Nacional sobre Uso de Drogas y Salud (Nsduh por sus siglas en inglés). Esta fuente indica que el consumo de cocaína en Estados Unidos se mantuvo relativamente estable entre el 2009 y el 2018.

En resumen, la idea de que el aumento en cultivos de coca ha generado aumentos en el consumo de cocaína en Estados Unidos no parece estar apoyada por la evidencia.

¿LA COCA GENERA VIOLENCIA?

Independientemente de cual es la política más eficiente para la combatir el narcotráfico, existe una preocupación asociada a la identificación de los cultivos de coca como un factor desencadenante de violencia. En este sentido, Zuleta (2017) señala que el aumento en cultivos de coca presentado a nivel nacional sucede principalmente en regiones con presencia de grupos armados lo cual incrementa la probabilidad de conflictos violentos en estos territorios. En un trabajo relacionado, Martínez y Zuleta (2019) encuentran que la confluencia de grupos armados y cultivos de coca hizo que la diferencia en índices de violencia entre municipios con coca y municipios sin coca se incrementara a partir del 2013.

Además del problema general de violencia, Merizalde y Ucrós (2020) encuentran que la probabilidad de que haya asesinatos de líderes en un municipio depende positivamente de la existencia de procesos de restitución de tierras y de la presencia de cultivos de coca.

Por último, Godoy (2018), encuentra que la destrucción de laboratorios, una de las políticas más eficientes en la lucha contra la producción y el comercio de cocaína, condujo a un aumento en el número de combates entre las guerrillas y los paramilitares. De manera que las políticas de reducción de oferta también contribuyen al incremento en la violencia.

En resumen, los cultivos de coca sí están asociados a incrementos en la violencia. No obstante, las políticas de reducción de cultivos pueden exacerbar esta relación. En primer lugar, las políticas de erradicación forzosa pueden generar enfrentamientos contra las autoridades y las comunidades cocaleras. En segundo lugar, los grupos al margen de la ley suelen utilizar mecanismos violentos de protección de cultivos como las minas antipersonales. En tercer lugar, los programas de sustitución voluntaria ponen en riesgo la vida de los líderes comunales.

¿ES ÚTIL LA POLÍTICA DE DESARROLLO?

Los municipios productores de coca son, en promedio, más pobres que el resto del país. Estos municipios tienen bajos ingresos fiscales y niveles reducidos de conectividad y desarrollo institucional (Zuleta, 2017). En este contexto, la vulnerabilidad económica de los hogares agrícolas los hace susceptibles a la siembra de hoja de coca y las posibilidades de políticas públicas locales están muy limitadas por la restricción presupuestal de los gobiernos municipales.

El trabajo de Vries (2018), mencionado arriba, encuentra que caídas en los precios de bienes agrícolas producidos en zonas cocaleras, generan un aumento en los cultivos de coca. Este resultado indica que programas de desarrollo que permitan la generación legal de ingresos pueden desestimular el cultivo de coca. En este sentido, el trabajo de De Roux et al (2019), proponen que se use información administrativa del Banco Agrario para guiar la elección de productos de sustitución. En particular, la cantidad de créditos y la morosidad de cartera permiten construir indicadores de rentabilidad para diferentes cultivos en municipios cocaleros y esta información puede ayudar al diseño de los programas de sustitución.

La política social en un sentido amplio también puede ayudar a reducir el área cultivada. Hernández (2020) encuentra que la adopción de la jornada escolar única en educación media genera reducciones en deserción escolar, mejoras en el desempeño y reducción de cultivos de coca. Un posible mecanismo es la reasignación del tiempo de los jóvenes, quienes reducen el tiempo de trabajo en cultivos de coca y aumentan su tiempo de estudio.

Por último, la política comercial, en el medida en que genera mejoras en la rentabilidad de cultivos lícitos, también ayuda a reducir los cultivos de coca. En particular, Ladino (2020) evalúa los efectos del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos sobre los cultivos de coca.