Autonomía territorial para un mejor país

Una primera ola de descentralización iniciada en 1986 permitió construir un sistema político más pluralista, mediante la elección popular de los alcaldes primero y luego también de gobernadores, así como múltiples mecanismos de participación ciudadana, comunitaria y de los pueblos indígenas sobre sus asuntos. También, garantizó, a través de la descentralización, una parte importante de la financiación de la política social. De esta manera, se fortalecieron instituciones, mercados y organizaciones privadas y sociales locales alrededor de las competencias y funciones descentralizadas. 

Una segunda ola de descentralización podría abocarse a cerrar brechas socio territoriales en desarrollo económico, bienestar social y capacidades institucionales. Existen territorios y poblaciones a los que la descentralización “no les ha llegado”, por lo que es necesaria una estrategia deliberada de inclusión de territorios con alta densidad étnica, población rural dispersa, pequeños poblados y territorios con alto valor medioambiental y bajísimos estándares de desarrollo, bienestar y de capacidades institucionales. Existe una queja desde los pequeños y precarios municipios (como San Basilio de Palenque), pasando por los intermedios (como Ibagué), hasta las grandes capitales (como Bogotá, Medellín, Cali o Barranquilla): la falta de autonomía y el exceso de regulación centralista. Una mayor autonomía de las comunidades territoriales es complemento necesario para profundizar la dimensión local de la democracia participativa e incidente. La segunda ola de descentralización podría sintetizarse en una sola frase: mayor autonomía para cerrar brechas desde el reconocimiento incidente de la diversidad de las comunidades territoriales. 

Cuatro tránsitos en las maneras de formular y ejecutar las políticas públicas descentralizadas deben emprenderse: i) Trasladarse desde las divisiones político-administrativas, que incentivan la fragmentación de los programas y los recursos, a la articulación supramunicipal y supradepartamental de las políticas, presupuestos y proyectos. ii) Migrar desde la descentralización de la política sectorial, a la descentralización por programas y objetivos articulados en cada territorio, con carácter supra sectorial. iii) Complementar la descentralización de la política social con la descentralización de las oportunidades de desarrollo económico. iv) Adoptar, como primacía de la acción pública, el cambio climático, la transición energética y la construcción de un modelo productivo empático con los circuitos de la vida.

Nueve macro propuestas pone a consideración la Misión de Descentralización a discusión del país. En primer lugar, una nueva categorización de entidades territoriales que reconozca la diversidad ambiental, geográfica, económica y poblacional, como fundamento para formular políticas públicas diferenciadas. En segundo lugar, una nueva ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot), que fortalezca la autonomía de las entidades y comunidades territoriales. Los derechos políticos de las comunidades territoriales no pueden ser constreñidos por normas nacionales que coarten las competencias descentralizadas de manera permanente y sin justa causa excepcional. Una instancia conformada por ministerios, gremios territoriales y pueblos administradores de sus territorios, encargada de concertar de manera permanente investigaciones y propuestas a llevar a la administración pública, el poder ejecutivo y legislativo, con el fin de fortalecer la descentralización y la autonomía. La creación de la Comisión Octava Territorial permanente en el Congreso de la República para discutir y proponer reformas legislativas y políticas que fortalezcan el proceso de descentralización. 

La tercera propuesta formula un conjunto de políticas para construir una arquitectura institucional que permita avanzar hacia una descentralización estratégica por objetivos y por resultados. Los sistemas de información, la distribución de competencias y sus costos, la formación de las burocracias, la carrera administrativa, la planeación y las relaciones intergubernamentales deben incorporar la variable territorial en su concepción, la articulación de las políticas sectoriales y las relaciones entre niveles de gobierno. 

La cuarta propuesta consiste en una reforma al Marco de Responsabilidad Fiscal Subnacional con el fin de flexibilizar las rigideces preestablecidas en el uso de recursos y el acceso al crédito, en el marco de un equilibrio fiscal de mediano plazo. La quinta propone una reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), que establezca un piso mínimo de transferencias con el fin de garantizar una base de financiación descentralizada de la política social. Una exigencia a los sectores de salud, educación y agua potable para que formulen planes de cierre de brechas socio territoriales en cobertura y calidad. Además, contempla un aumento significativo de la autonomía territorial en el destino de las transferencias, así como un incremento relativo importante de la financiación de municipios con prevalencia ambiental, densidad étnica, población rural dispersa, pequeños poblados y los municipios priorizados por el acuerdo de paz, (municipios Pdet).

La sexta propuesta consiste en crear un Fondo de Compensación Económica Territorial (Fecet), con el propósito de asignar un porcentaje de rentas nacionales (IVA y/o renta) a la financiación del cierre de brechas económicas intermunicipales y entre campo y ciudad en cada departamento. En séptimo lugar una reforma al Sistema General de Regalías (SGR), con el fin de disminuir los costos de transacción, la complejidad y las carencias de autonomía de las entidades territoriales en la asignación y manejo de los recursos. La octava propuesta contiene diversas reformas tendientes a fortalecer el carácter público, participativo, incidente y abierto del ejercicio del gobierno local. 

Por último es importante resaltar que la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos indígenas (MPC) propone, a través de la Misión, un conjunto de reformas fiscales, administrativas y políticas con base en el pleno reconocimiento de las entidades territoriales indígenas. 

Un mejor país es posible y el ordenamiento territorial del Estado está en el centro de esta esperanza. El conjunto de propuestas de la Misión de Descentralización está orientado a incentivar el debate nacional en torno a los cambios requeridos para lograr un país con mayor equidad e inclusión social y territorial, con base en el reconocimiento del derecho a la autonomía de sus comunidades territoriales.