“Hay que estudiar nuevas opciones para asignar el dinero de las regiones”

Contexto dialogó con Jaime Bonet, economista de la Universidad de los Andes y actual director del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República, sobre la necesidad de fortalecer la democracia, la calidad de los Gobiernos locales, la ampliación del comercio exterior, la educación y la sostenibilidad ambiental en la región Caribe

Nacido en Valledupar, ha trabajado para el Banco Interamericano de Desarollo -BID, y es PhD en Planeación Regional de la Universidad de Illinois. Bonet, quien se desempeña desde 2013 como gerente de la sucursal de Cartagena del Banco de la República, también cuenta en la entrevista en qué consiste su propuesta de asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones.

Redacción Contexto: En el Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República que han liderado Adolfo Meisel, tú y un gran equipo, se ha estudiado el Caribe de forma amplia y rigurosa, haciendo un extraordinario aporte al conocimiento y al debate público. ¿Qué se puede hacer para que quienes toman decisiones tengan más en cuenta las recomendaciones de una tecnocracia tan bien calificada? ¿Hay que pregonar más? ¿Usar una retórica distinta?

Jaime Bonet: Una de las estrategias que nos ha distinguido es la de llevar nuestros trabajos más allá del espacio académico. Desde los inicios del Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER–, hemos procurado que nuestras publicaciones tengan un lenguaje accesible a los tomadores de decisiones. Aun cuando tenemos trabajos publicados en revistas académicas especializadas, continuamos produciendo y divulgando nuestros trabajos a un público amplio que incluye, por supuesto, a los responsables de la adopción de las políticas públicas locales y nacionales. Sabemos que a ellos hay que llegarles con un lenguaje no técnico que permita la adopción de las recomendaciones de política. En esa tarea hemos estado y continuaremos, es una labor de insistir y persistir, nunca claudicar. Seguramente debemos continuar mejorando la comunicación de nuestras investigaciones a ese público.

R.C.: La costa sigue rezagada con relación a la mayoría de las otras regiones. Tú has sido muy activo en los foros y estudios de Casa Grande Caribe, en los que se señalan las acciones necesarias para recuperar los atrasos. ¿Repasemos qué tanto nos falta para poner nuestros principales indicadores en el promedio nacional? ¿En cuánto tiempo se podrá lograr?

J.B.: Nuestro trabajo en Casa Grande Caribe planteaba, en 2017, un horizonte de 12 años para lograr la convergencia de los indicadores regionales en educación, salud, nutrición, acueducto y alcantarillado con el promedio nacional. Cuatro años después debemos revisar si se han dado algunos avances en estos frentes para estimar nuevamente las brechas. Pensaría que esas brechas se mantienen y es posible que algunas, como la calidad de la educación, estén peores por la pandemia. Las propuestas siguen vigentes y se requiere un mayor esfuerzo de los gobiernos departamentales y municipales en dar prioridad a las inversiones sociales y un mayor esfuerzo recaudatorio que garantice los recursos para financiar los proyectos, así como una mayor ejecución de las regalías, que continúa siendo baja.

En Casa Grande Caribe hemos venido insistiendo en estos temas y en unos nuevos que consideramos son fundamentales para lograr el avance en la región: el fortalecimiento de la democracia, la calidad de los gobiernos locales, la ampliación del comercio exterior y la competencia, y la sostenibilidad ambiental. También hemos insistido en la participación ciudadana como elemento fundamental de la transformación regional.

Junto con Jhorland Ayala han propuesto un nuevo e interesante criterio para asignar los recursos del Sistema General de participaciones. ¿Nos puedes contar en qué consiste?

El trabajo consistió en revisar la viabilidad de un sistema de transferencias de igualación en Colombia. Este tipo de transferencias se usan con éxito en algunos países como Canadá o Australia. Básicamente lo que busca es estimar un costo de atención por usuario que asegure la prestación de los distintos servicios sociales que provee el Estado en cualquier lugar del país. Otro elemento importante de la propuesta es calcular el potencial de recaudación de cada municipio y departamento. Teniendo en cuenta el costo de prestación del servicio y el potencial de recaudación de cada territorio, las transferencias del gobierno nacional cubrirían lo que le falta a cada uno para cubrir la provisión del servicio. De esta forma, se lograría igualar el gasto de atención a lo largo del territorio nacional, evitando la existencia de desigualdades en la provisión de bienes y servicios públicos entre municipios y departamentos. Los resultados de nuestro ejercicio muestran que, si se logra llegar al potencial de recaudación, con los recursos del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías se podría implementar ese sistema de igualación.

Nuestra economía ha sido muy cerrada, a pesar de la apertura de los 90 que nunca se completó. Este modelo es lesivo para los litorales. No han tenido éxito quienes defienden esta posición y los vientos proteccionistas aun soplan fuerte. Quizás no se ha logrado explicar bien que las protecciones con mucha frecuencia le encarecen la vida a la gente. ¿Compartes esta apreciación? ¿Alguna idea para cambiar nuestro modelo?

Muchas veces se argumenta a favor del proteccionismo para resguardar el empleo que generan ciertos sectores. Olvida esa posición que el mercado laboral es muy limitado en el país y que cerca de la mitad de los empleados trabajan de forma informal con baja productividad, salarios bajos y sin cobertura de seguridad social. Olvida, además, que una apertura económica amplia favorece un mayor comercio que necesariamente debe moverse a través de nuestras costas. Esto necesariamente influirá en una mayor actividad económica en nuestros litorales, ayudando a una reorientación del aparato productivo hacia esas regiones con un mayor rezago relativo.

Hay que seguir insistiendo en que una economía cerrada solo favorece a los grupos protegidos, aunque los vuelve menos productivos en el largo plazo, genera más informalidad a través del contrabando, encarece los productos producidos en el país por falta de competencia, reduce las posibilidades de consumo de los colombianos, desincentiva las mejoras en productividad y perpetua las desigualdades regionales favoreciendo los mercados consolidados en el interior del país.

Eres considerado uno de los economistas más conocedores sobre finanzas regionales en América Latina. El recaudo de tributos en Colombia es muy bajo. Y en los de tributos locales hay enormes diferencias, como entre Barranquilla y Cartagena, para poner un ejemplo; en general las ciudades y departamentos recaudan muy por debajo de su potencial. ¿Qué han hecho los que recaudan más? ¿No sería conveniente que el Gobierno Nacional auspicie asesorías para aumentar los ingresos?

Los que recaudan más cobran sus impuestos, lo hacen en forma más eficiente y gastan e invierten mejor sus recursos, lo cual hace que la población confíe más en el sistema y estén dispuestos a pagar lo que les corresponde. No menos importante es la gestión que hacen del recaudo tributario. Los municipios y departamentos que muestran buenos resultados tienen una buena gestión tributaria: un sistema de información adecuado, un estatuto tributario moderno con procedimientos claros, y una estructura institucional adecuada con un área de recaudo con personal calificado. Combina esos factores y tendrás buenos resultados. La fórmula está inventada y los logros en algunas entidades territoriales así lo demuestran.

Los resultados de la descentralización también han sido muy disimiles. ¿En qué radica la diferencia en estos resultados?

Hay diferencias en las capacidades locales. Colombia tiene más de 1.100 municipios, de los cuales cerca del 90 % están ubicados en las categorías 5 y 6, los más pequeños en población y con menor generación de recursos propios. En las grandes ciudades y las capitales del país hay una mayor capacidad de gestión, tanto de ingresos como gastos. En general, los resultados disimiles en la descentralización pueden estar reflejando esa disparidad en la capacidad local.

También es cierto que la distribución de competencias y recursos entre las distintas entidades territoriales sigue siendo bastante compleja y no queda claro quién hace qué y con qué recursos cuenta. No se avanza en recaudación con el mismo ritmo en que avanzamos en el gasto.

Además, con la creación del SGP en 2001, el Gobierno Nacional empezó a manejar un mayor porcentaje de ingresos corrientes de la nación, lo que lo convierte en un gran financiador de proyectos a través de ministerios y agencias creadas en los últimos años. A este fenómeno, algunos autores lo han llamado la recentralización.

¿Qué temas faltan por estudiar en las investigaciones regionales? ¿Qué énfasis se hará en el CEER en los próximos años?

En 2022 el CEER cumplirá 25 años. Continuaremos investigando sobre las desigualdades regionales y lo que se requiere para cerrar esas brechas. Creemos que en los próximos años debemos aprovechar las nuevas bases de datos disponibles para analizar las desigualdades en el ingreso en las ciudades, con el objetivo de identificar los principales factores que las explican. También trabajar en informalidad laboral y pobreza, siempre con miras a identificar posibles estrategias de política pública para reducir brechas regionales. Las finanzas públicas territoriales seguirán en nuestra agenda, seguiremos indagando por opciones que permitan mejorar la recaudación y la efectividad del gasto. En estos momentos adelantamos una agenda de investigación que revisa el marco de las reglas fiscales subnacionales en el país. Otro aspecto clave en la región es la transparencia en el manejo de los recursos y sus implicaciones en la calidad del gasto. Esta es un área que requiere identificar propuestas viables que logren mejorar los resultados del sector público territorial. Aquí trabajaremos en la identificación de datos que permitan analizar el tema con metodologías nuevas y que, insisto, arrojen recomendaciones de política viable. Finalmente, la historia económica regional continuará en nuestra agenda. Considero que es clave conocer nuestra historia para poder avanzar sin cometer errores del pasado y aprovechando las ventajas que logremos identificar.

¿Cuáles han sido los logros del CEER?

En los 24 años de existencia del CEER hemos consolidado un acervo de conocimiento sobre las regiones en el país, lo que nos convierte en un referente nacional e internacional en la materia. En 2020, por ejemplo, en el repositorio de publicaciones de investigaciones en economía (RePec), el CEER está ubicado entre los 10 mejores grupos de investigación del país. Además, uno de nuestros documentos de trabajo sobre el impacto regional de las medidas de aislamiento por la pandemia se ubicó como el tercero más descargado en el mundo. En 2021 publicaremos nuestro Documento de trabajo sobre economía regional y urbana (Dtseru) número 300, que unido a los 53 publicados en la serie Cuadernos de Historia Económica, nos permiten tener una producción que supera los 350 documentos de investigación. Quiero agradecerle a todos los que nos leen y a quienes utilizan los resultados de nuestras investigaciones para la toma de decisiones, esperamos seguir en nuestra labor muchos años más.