COVID-19 y retos en Política Social
Colombia, en lo corrido de este siglo, tuvo éxito en reducir la pobreza de niveles superiores al 50 % de la población hasta uno cercano al 27 % a finales del año pasado. Así mismo, la pobreza extrema que llegaba a cerca de 20 % se logró reducir a un digito. Esto se debió entre otras cosas, además de un buen desempeño del crecimiento económico, a una gran ampliación de la cobertura del Programa de Familias en Acción que son transferencias condicionadas para familias con hijos en edad escolar y de aplicación de vacunas por debajo de un cierto nivel de puntaje en el Sisbén. Hoy en día este programa alcanza a más de 2.8 millones de familias. Por otra parte, se han creado otros programas de subsidios focalizados como el de Adulto Mayor (1.7 millones) y Jóvenes en Acción (0.3 millones) con el propósito de cubrir a otros grupos vulnerables de la población. Otro subsidio importante es el de compra de vivienda (40 mil) que benefician a familias hasta de 4 salarios mínimos.
Sin embargo, el episodio de la pandemia nos ha demostrado varias cosas. Primero que muchas familias están en situación de alta vulnerabilidad. Si bien en situaciones de normalidad logran un ingreso familiar mensual suficiente para estar justo encima de la línea de pobreza, el confinamiento demostró su total escasez de ahorros y en particular, debido a su condición de informales. Así mismo, muchos en condición de pobreza, al perder sus escasos ingresos, cayeron en una situación de pobreza extrema. De esta manera muchas familias a pesar de estar cubiertas por estos programas, su caída en el ingreso fue tal que se situaron de nuevo por debajo de la línea de pobreza.
Por otra parte, los subsidios no estaban llegando a numerosas familias que, por su diseño, no pueden aplicar a los programas existentes de subsidios condicionados. Un cálculo del Departamento Nacional de Planeación —DNP utilizando la información disponible del Sisbén 3 Y 4 encontró que 3 millones de familias (más de 10 millones de personas) en condición de pobreza o alta vulnerabilidad no estaban recibiendo ningún tipo de apoyo estatal pues no había un programa estatal desarrollado para apoyarlos.
La COVID-19 y el confinamiento que lo acompañó redujo en un par de meses en 5 millones de personas los ocupados, y condujo a una tasa de desempleo de 19.6%
En estas circunstancias el gobierno decidió tomar varias acciones. En primer lugar, dar dos mesadas mensuales a las familias favorecidas con alguno de los tres programas: Familias en Acción, Adulto Mayor y Jóvenes en Acción. De esta manera se reconoció que la gran mayoría de estas familias beneficiarias de uno estos programas estaban recibiendo menos ingresos y así era oportuno un apoyo a las mismas. Para recibir estas dobles mesadas el único requisito fue ser beneficiario de estos programas.
Pero quedaba por llegar a las otras 3 millones de familias que estaban en situación de pobreza extrema, pobreza e incluso de alta vulnerabilidad por estar en la cota inferior. En esta situación el gobierno decide poner en acción el Programa de Ingreso Solidario con un giro mensual de $160.000 mensuales no condicionados y focalizados a quienes tienen un puntaje en el Sisbén que los clasificara como de vulnerabilidad extrema o en peor situación. Esto constituyó un reto inmenso pues solo 1.2 millones de los 3 millones estaban bancarizados y cerca de 1 millón no tenía una línea de celular o la había cambiado recientemente, lo que hacía difícil contactarlos. No obstante, ya el programa ha ubicado exitosamente al 87 % de los beneficiarios con un positivo impacto directo en la nutrición de esas familias, y grandes beneficios colaterales como la bancarización de más de 1 millón de personas y la actualización de los datos de contacto de muchos de ellos por la vía de la búsqueda emprendida por las entidades de micro finanzas y un par de bancos líderes en el sector.
La COVID-19 y el confinamiento que lo acompañó redujo en un par de meses en 5 millones de personas los ocupados, y condujo a una tasa de desempleo de 19.6 %. Según estimativos del DNP esto puede llevar de aquí a fin de año a incrementar entre 7 y 12 puntos el índice de pobreza monetario, lo que implica hasta 2 millones adicionales de familias en condición de pobreza. Por ello parece correcto que el programa de Ingreso Solidario cubra no solo a los que estaban en condiciones de pobreza, sino aquellos considerados de alta vulnerabilidad por estar muy cerca del nivel de pobreza.
¿Que nos enseñó el COVID?
De toda esta experiencia la primera conclusión obvia es que el altísimo nivel de informalidad hace muy vulnerables a muchas familias, así en situación de normalidad logren ingresos que los clasifiquen como vulnerables. Por ello una de las prioridades de la política estatal debe ser reducir los costos laborales no salariales y lograr suficiente flexibilidad en los procesos de contratación que permitan una formalización masiva en la sociedad. Hay quienes proponen que los costos de seguridad social en cuanto a salud y pensión básica deberían ser asumidos por el Estado, lo cual en buena parte se compensaría por los mayores impuestos recaudados por las empresas formalizadas. Así mismo se deben reducir los costos fijos de la formalidad, en particular los de registro e impuestos sobre los activos y los de cierre de las empresas cuando quiebran.
Una segunda conclusión es que se debe dar una gran prioridad a mantener actualizado el registro social del Sisbén garantizando su cobertura universal e incentivos para garantizar su actualización. Para ello, lograr la plena cobertura del Sisbén 4 será indispensable más los mecanismos para su actualización permanente. En efecto, recesiones económicas o un shock de oferta como la pandemia deben permitir identificar rápidamente a quienes han caído súbitamente en situación de pobreza para poder ofrecer una adecuada y oportuna respuesta de la política social.
Una tercera, donde todavía hay debate es si Colombia ya tiene el ingreso suficiente para garantizar un ingreso mínimo a todos aquellos que están en condición de pobreza o al menos de pobreza extrema. Además de cuanto seria la transferencia, surgen preguntas de cómo puede esto afectar el mercado laboral, presionar los salarios y si estas transferencias deben tener algún tipo de condicionalidad como en el caso de Familias en Acción.
Finalmente el gobierno decidió mantener las transferencias de Ingreso solidario hasta fin del año incrementando sustancialmente la cobertura temporal del programa, de esta manera reconociendo que el impacto negativo de la coyuntura en la economía, demorara en recuperarse, lo mismo que las fuentes de empleo e ingresos de esta población.
Recesiones económicas o un shock de oferta como la pandemia deben permitir identificar rápidamente a quienes han caído súbitamente en situación de pobreza para poder ofrecer una adecuada y oportuna respuesta de la política social
Los costos de un Ingreso Mínimo Vital
En el mundo académico y de las políticas públicas el debate se ha focalizado en si se debe tener un enfoque de una renta mínima universal o si debe ser un ingreso mínimo garantizado. En el primer caso todos los ciudadanos sin importar su ingreso, patrimonio o condición de cualquier índole recibirían una transferencia periódica. Obviamente esto se compensaría en el caso de aquellos que no lo necesitan con un incremento en las tarifas de impuesto de renta a las personas.
Si suponemos que la transferencia fuera de un tercio de salario mínimo por familia, esto es de $100.000 mensuales para cada uno de los 50 millones de habitantes, esto tendría un costo de 5 billones mensuales. Esto es 0.5 puntos del PIB al mes o 6 puntos del PIB al año. Esto si lo comparamos con un recaudo de impuestos de 14 puntos del PIB muestra que sería muy difícil cuadrar las cuentas fiscales para lograrlo, pues implicaría una reforma tributaria de gran envergadura cuya economía política es difícil de prever.
En estas circunstancias sería mejor pensar en un ingreso mínimo garantizado. Si suponemos que hoy hay 18 millones de pobres en el país, una tasa conservadora de 36 % de pobreza pos COVID, y que cada familia está en promedio conformada por 3 personas serian 6 millones de familias. Una alternativa seria mantenerlo en su nivel actual de $160.000, lo cual tendría un costo mensual de $960.000 millones, cerca de 11.5 billones de pesos anuales, algo del orden del 1.2 %del PIB anualmente. Este escenario garantizaría que se eliminaría casi del todo la pobreza extrema en el país y que se podría regresar rápidamente a los niveles de pobreza pre COVID, pero eliminando los niveles extremos inferiores en la distribución. En esta emergencia se ha probado que estos montos son posibles de financiar sin mayores traumatismos.
Otro escenario más ambicioso, si asumimos que las familias objeto de este programa solo perciben un ingreso promedio de 50 % del necesario para superar el límite de pobreza, la transferencia mensual requerida por hogar seria de cerca de $400.000. Esto implicaría una transferencia total de $2.4 billones mensuales, o sea cerca de 0.25 del PIB mensual, alrededor de 3 puntos del PIB al año. Elevado, por lo que fiscalmente requeriría una adecuada expansión de la base fiscal. En ambos casos suponemos que este programa absorbería a Colombia Mayor que llega a cerca de 1.7 millones de personas.
Muy importante resaltar que estudios realizados en otras geografías y donde han establecido este tipo de programas han encontrado que en general incentivan a la familia a buscar empleo, mejora su nutrición, facilita la asistencia escolar de niños y jóvenes y reduce la violencia intrafamiliar. Por ello es una excelente inversión y en montos adecuados no promueve la desconexión de sus miembros del mercado laboral.
Otros temas a resolver
Pero su financiamiento no es el único problema para resolver:
1. Es muy difícil tener una focalización de ingresos por familia. Por ello al entregar un monto fijo a algunos se les estaría dando más de lo necesario y a otros menos.
2. Se requeriría un gran esfuerzo de bancarización para llegar a todos. El programa de Ingreso Solidario muestra que esto si es posible en la mayoría de los casos pues la existencia de corresponsales bancarios ya está en todo el país.
3. El programa debe tener mecanismos para promover a las familias de un programa de asistencia social como el de Ingreso mínimo vital a otros de protección social como deben ser los de empleabilidad y de generación de ingresos y emprendimientos. En este programa solo deben permanecer adultos mayores sin acceso a pensión y familias que por su composición y condiciones no tengan otra alternativa.
4. El programa está concebido para servir de red de protección social en situaciones de crisis económica como la que se vive en esta pandemia por lo que quienes caigan en situación de pobreza deben poder ingresar rápidamente.
5. Para evitar afectar el mercado laboral la permanencia en el programa no debe estar condicionado a estar desempleado. Simplemente cada dos años se haría un barrido para graduar a quienes hayan superado la condición de pobreza.
Conclusión
En las recurrentes crisis económicas una proporción elevada de la población pierde sus ingresos y empleos, por lo que en un país sin seguro de desempleo y una amplia informalidad se requiere un de un programa de asistencia social que facilite a todas las familias que lo requieran un ingreso mínimo vital. Este programa podría subsumir varios de los actuales como Familias en Acción, Colombia mayor e Ingreso Solidario en uno solo y atender en tiempos normales a los adultos mayores sin pensión y a familias que por su condición o composición no pueden obtener un ingreso suficiente para superar los niveles de pobreza o pobreza extrema. En momentos de crisis debe poder extenderse a todas las familias que caigan en situación de pobreza y pobreza extrema. En este momento y dada la lenta recuperación esperada seguramente al menos 6 millones de familias requerirán un apoyo que generará una demanda adicional de recursos de al menos 1 punto del PIB. Es costoso, pero es una inversión con un gran retorno en términos económicos y sociales para el país.
Hernando José Gómez
Es un economista cuya vida profesional lo ha llevado en el sector público al Banco de la República, al Ministerio de Comercio y al Departamento Nacional de Planeacion. En el sector privado lideró a Camacol y el Consejo Privado de Competitividad. Sus mayores retos profesionales han sido liderar el equipo negociador de Colombia del TLC con los Estados Unidos, dirigir la Misión de Crecimiento Verde del DNP, coordinar la elaboración y presentación al Congreso de la República del Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 y estructurar y consolidar el Consejo Privado de Competitividad. Casado hace 42 años tiene dos hijos: uno economista y otro periodista.
