Colombia, más recentralización que descentralización

El último impulso a la descentralización colombiana fue dado por la Constitución Política de 1991, donde se estableció que Colombia era un país unitario descentralizado y se asignaron competencias a los gobiernos locales, las cuales fueron mayoritariamente financiadas con transferencias del Gobierno central. Con el paso de los años, sin embargo, se ha observado un cambio en esta dinámica, con una tendencia hacia la recentralización de las decisiones de gasto. 

El mecanismo central para fortalecer la descentralización en 1991 era delegarles responsabilidades en el gasto de algunos sectores a los municipios y departamentos y, a su vez, asignarles unas transferencias de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) para su financiamiento, las cuales debían llegar a representar el 46.5 % de estos. Un cambio importante en las decisiones del gasto público pues cerca de la mitad de los ingresos públicos pasaría a ser administrados por los gobiernos departamentales y municipales. 

Solo pasaron unos años desde la aprobación de la Constitución Política de 1991 cuando el nuevo esquema enfrentó la primera prueba de fuego. Para atender las nuevas responsabilidades, los municipios y departamentos registraron aumentos en sus gastos mayores a sus ingresos, lo que terminó en un alto déficit y endeudamiento. Entre 1997 y 2003 se implementaron una serie de medidas para corregir la precaria situación fiscal subnacional, las cuales lograron su objetivo y desde entonces han mantenido un equilibrio fiscal territorial.  

Sin embargo, el cambio más importante derivado de la crisis fiscal subnacional fue el Acto Legislativo 01 de 2001, en donde se creó el Sistema General de Participaciones (SGP). Esta norma cambió la forma de determinar el monto de las transferencias pues ya no serían un porcentaje de los ICN, sino que crecerían al ritmo en que lo harían los ICN en los últimos cuatro años. Como resultado, las transferencias pasaron del 46.5 % planteado en la norma constitucional a cerca del 22 %, lo cual representó una significativa perdida para los gobiernos subnacionales a favor del Gobierno Nacional. 

Mas allá del monto de los recursos, uno de los aspectos fundamentales es la toma de decisiones sobre su uso. En este frente se han dado reformas y decisiones administrativas que han restado la discrecionalidad presupuestal de las entidades territoriales. El grueso del Sistema General de Participaciones está dirigido a Educación (58.5 %) y salud (24.5 %), es decir, el 83 % de las transferencias. 

En educación, cerca del 80 % se destina al pago de la nómina de maestros. En la medida en que la negociación de los salarios la realiza el Gobierno Nacional con Fecode, lo que se ve en la práctica es que el Gobierno define un gasto que se financia con recursos de los municipios y departamentos. Los aumentos de salarios pactados han llevado a que cada vez más el SGP en educación vaya destinado a este rubro, reduciendo otros componentes como los recursos dirigidos a calidad educativa, los cuales están bajo el control de los gobiernos locales. Al final, la descentralización se resume a que las entidades territoriales se conviertan en unos pagadores de nómina del sector educativo. 

Por su parte, en salud, la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres). Esta reglamentación estableció que los recursos del SGP en salud, anteriormente administrados por las entidades territoriales para subsidios a la demanda y al Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), debían ser manejados por la nueva entidad. En la práctica, el grueso de los recursos del SGP en salud asignados a municipios y departamentos son asignados a la Adres para su administración. 

Para completar el panorama de recentralización del país, el mencionado Plan Nacional de Desarrollo estableció que los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar que explota, administra y recauda Coljuegos, que eran propiedad de las entidades territoriales para financiar el aseguramiento en salud, serían también administrados por Adres. 

Aún cuando los fondos para salud y educación se contabilizan individualmente a nombre de las entidades territoriales, en la práctica estas no tienen injerencia en el manejo de gran parte los recursos y, por el contrario, es el Gobierno Nacional quien toma las decisiones. También es cierto que muchos de los cambios han sido aprobados por el Congreso Nacional, en donde están los representantes de las distintas regiones, quienes en principio deberían defender los intereses de sus territorios. Al final existe una recentralización del manejo del gasto público del país, lo cual lleva a preguntarse si realmente existe una descentralización en Colombia.