La Constitución de 1991 dio importantes pasos para acabar con el centralismo en Colombia. ¿Cuáles son las cosas malas, buenas y feas para el país pasadas tres décadas de descentralización?
Este año se cumplen tres décadas de la Constitución Política de 1991, la cual, entre varias reformas, impulsó el proceso de descentralización que el país había iniciado en los años ochenta. Colombia se definió como una república unitaria descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, a las cuales se les trasladaron una serie de competencias, principalmente en educación y salud, así como los recursos requeridos para asumirlas. El 2021 es un momento preciso para realizar un balance de las cosas buenas, malas y feas que han dejado estos 30 años de descentralización.
Dentro de los resultados positivos, uno de los más importantes es la cobertura alcanzada en educación y salud en el país, ya que la atención en estos servicios básicos cubre más del 90 % de la población objetivo. Otro elemento destacable es la elección popular de gobernadores, que complementó la de alcaldes que había sido aprobada años antes, eliminando la selección a dedo de los gobernadores desde Bogotá y fortaleciendo el proceso democrático.
La descentralización también significó el manejo local de los mayores recursos transferidos desde el Gobierno Nacional, lo que otorgó autonomía a los mandatarios elegidos por voto popular. Luego de ciertos problemas fiscales a finales de los años noventa en municipios y departamentos, se estableció un marco de reglas fiscales subnacionales que han permitido una descentralización con responsabilidad fiscal, evitando comprometer la estabilidad macroeconómica nacional.
La descentralización tuvo grandes avances con la Constitución del 91, pero tres décadas después es imperativo hacer cambios que mejoren la capacidad institucional de las regiones.
Las diferencias en la capacidad institucional local han profundizado las desigualdades en los niveles de bienestar entre regiones. Esto hace que las posibilidades de movilidad social en el país estén condicionadas por el lugar donde se nace y se crece.
Este proceso no ha estado ausente de ciertos resultados negativos. Lo que en principio estaba dirigido a fortalecer el proceso democrático, ha terminado en muchos casos en la formación de grupos de poder que controlan las elecciones y capturan los fortalecidos presupuestos locales. Se han consolidado verdaderas maquinarias electorales expertas en conquistar el poder y explotar los recursos públicos para sus intereses particulares. Paralelo a esta captura de rentas, se ha manifestado una debilidad institucional local que, en muchos casos, no permite una ejecución adecuada del presupuesto, comprometiendo el mayor bienestar de la población.
Una de las cosas feas de estos años de descentralización es la mala calidad en la prestación de algunos servicios locales. Si bien se cuentan con mayores coberturas, los resultados en educación y salud no suelen ser los deseados. Las diferencias en la capacidad institucional local han profundizado las desigualdades en los niveles de bienestar entre regiones. Esto hace que las posibilidades de movilidad social en el país estén condicionadas por el lugar donde se nace y se crece. Aquellos territorios con mayor capacidad institucional suelen brindar un mayor bienestar a sus habitantes.
Por último, otro factor desagradable es la recentralización que ha venido experimentando el país luego de la reforma realizada a las transferencias en 2001, en donde se redujeron las transferencias originalmente contempladas por la Carta Política. Mientras ésta contemplaba que 46.5 % de los ingresos corrientes de la Nación debían transferirse a los municipios y departamentos, los cambios constitucionales han llevado a que estos recursos bajaran al 27.5 % en 2019. A su vez, se han ido creando entidades en el orden nacional (nuevos ministerios, agencias nacionales e institutos) que manejan fondos y entran en conflictos de competencias con los gobiernos locales.
Luego de tres décadas de descentralización se requieren algunos cambios que corrijan las deficiencias detectadas en el proceso. El fortalecimiento de los fiscos de los departamentos y municipios a través de un nuevo estatuto tributario subnacional y mejoras en la gestión fiscal local en materia de ingresos y gastos. De igual manera, es fundamental generar incentivos orientados a una mayor calidad en la prestación de servicios, por ejemplo, condicionar los recursos del presupuesto nacional a ciertos resultados en educación y salud. Un tercer elemento debe considerar las diferencias locales en capacidad institucional, de tal forma que se puedan graduar las competencias que deben asumir y se fortalezca el rol planificador de los gobiernos departamentales.
El grueso de municipios del país son categorías 5 y 6 que aún no han asumido las competencias en salud y educación, los cuales tienen muchas barreras para poder ejercer plenamente todas sus competencias. En la medida en que el Gobierno Nacional no tiene capacidad para acompañar a todos estos municipios, una opción es que un gobierno departamental fuerte en planeación, estructuración y ejecución de proyectos acompañe a esas municipalidades. Finalmente, es fundamental consolidar los mecanismos de transparencia en los gobiernos departamentales y municipales, de tal forma que se puede ejercer una veeduría ciudadana critica y constructiva.
Jaime Bonet
Economista de la Universidad de los Andes con una maestría en Economía y un doctorado en Planeación Regional de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Desde 2013 se desempeña como gerente de la sucursal de Cartagena del Banco de la República, en donde ejerce como director del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER).
