¿Por qué fortalecer las instituciones es necesario para que La Guajira diversifique su economía?

Llegaba a Riohacha y a lo lejos podía ver el humo negro que brotaba desde el nororiente de la ciudad. Sin pensarlo mucho supuse que se trataba de algún incendio en uno de los expendios informales de gasolina en esa zona. Al poco tiempo, la noticia era compartida entre grupos de WhatsApp y medios de comunicación local: habían quemado buses dedicados al transporte de empleados del Cerrejón, al parecer el responsable era una persona que hacía parte de un grupo de trabajadores retirados por ajustes en la estructura de operación de la empresa. Siguiendo el comportamiento en otros países y la apuesta de ‘descarbonizar’ la economía, la situación era un hito sobre lo que podía parecer un horizonte lejano: el cierre de la carbonífera.

Precisamente uno de los mayores retos que tiene La Guajira es la necesidad de diversificar su matriz económica bajo dos premisas: i. Alta dependencia en un solo sector, para este caso, la extracción minera que en los últimos 10 años ha representado aproximadamente la mitad del Producto Interno Bruto (PIB) departamental; ii. Las actividades que tienen mayor participación de ocupados del mercado laboral son a su vez las de menor representación en el PIB. De esta manera, mientras las actividades relacionadas con el sector agropecuario generaron el 19 % de los trabajos y aportaron 3.7 % de la producción, la actividad de explotación de minas y canteras, con 2 % de los empleos totales, tuvo una participación de 45 % en el PIB de La Guajira (DANE, 2018p).

Si bien la gobernación y las alcaldías juegan un rol como impulsadores de nuevos sectores a través de la ejecución de proyectos estratégicos, es pertinente dar una mirada a la capacidad institucional en el departamento para asumir dicho desafío. Investigadores como Bonet, Pérez, & Ricciulli (2017) concluyen que la calidad de las instituciones hace parte de las condiciones básicas para la competitividad territorial.

Como aproximación se presentan los resultados del Índice de Desempeño Institucional (IDI) y de Índice de Desempeño Fiscal (IDF) para el departamento, así como los municipios de zona de influencia de la mina (Albania, Barrancas, Hatonuevo, Maicao, Manaure y Uribia), los cuales, además de transferencias de regalías, reciben recursos de impuestos pagados por la empresa (predial, contraprestaciones portuarias, de alumbrado público, industria y comercio). Cabe resaltar que estos ingresos son recursos propios que, a diferencia de las transferencias, no tienen destinación específica y son destinados para la financiación de proyectos banderas de las administraciones locales.

El IDI —Índice de Desempeño Institucional— es medido por el gobierno nacional a través del Departamento Administrativo de la Función Pública y es una herramienta que permite conocer la capacidad de las entidades públicas en la orientación de sus procesos de gestión institucional basado en 7 dimensiones: talento humano, direccionamiento estratégico, gestión con valores para resultados, evaluación de resultados, información y comunicación, gestión del conocimiento y, por último, control interno.

De acuerdo con los resultados, La Guajira en el año 2019 tuvo una calificación de 49.5/100, ocupando el último lugar entre los 32 departamentos del país. Para el año anterior, el departamento había obtenido un puntaje superior, de 58.4/100. Sin embargo, se ha mantenido en los últimos lugares entre las entidades territoriales a nivel nacional. En su última medición, en general, el departamento presentó mayores deficiencias en el pilar de direccionamiento estratégico y de planeación. Lo anterior podría relacionarse con la inestabilidad política y la alta rotación de los gobernadores que estuvieron a cargo de la entidad en dicho periodo.

En relación a los municipios, si bien, Manaure y Uribia tienen los resultados más altos, así como mejoría en el indicador, otros municipios como Hatonuevo y Albania muestran un deterioro en la medición, representada en una disminución de 14.5 y 7.6 puntos porcentuales, respectivamente. Se incluye a Riohacha por su relevancia como ciudad capital. En general, entre los pilares que mayor atención requieren están la gestión de conocimiento, la evaluación de resultados y, el direccionamiento estratégico y planeación.

En relación al IDF —Índice de Desempeño Fiscal—, medido por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual es un indicador sobre el uso de recursos de las entidades territoriales, los resultados se presentan anualmente en una escala de 0 a 100 puntos, clasificados de la siguiente manera: sostenible > 80; solvente: entre 70 y 80; vulnerable: entre 60 y 70; riesgo: entre 40 y 60; deterioro: <=40 (DNP, 2020).

De acuerdo al último reporte, para la vigencia del 2019 el IDF de la gobernación fue de 63.46, reflejando una mejoría en comparación con el resultado del año anterior, 54.06. Sin embargo, el departamento se encuentra clasificado en estado ‘vulnerable’. Entre los indicadores medidos, la dependencia de las transferencias (nacionales y regalías) sigue siendo alta, representando el 75.3 % de los ingresos de la entidad territorial.

En relación a los municipios, en general ninguno se clasifica como solvente o sostenible. Quienes mejor calificación tuvieron fueron Albania con 68.9 y Uribia con 61.3. Se destaca que estas dos ciudades son las que más ingresos reciben por impuesto predial del Cerrejón, así como contraprestaciones portuarias en el caso de Uribia donde se ubica Puerto Bolívar (Martínez, 2019).

Si bien con el inicio de nuevas administraciones locales algunas acciones adelantadas por los alcaldes y el gobernador de La Guajira en su primer año de gobierno dan señales de ir por el camino correcto, el urgente fortalecimiento de la capacidad institucional en las entidades territoriales es una condición necesaria para la diversificación de la economía en la región.

Distintos estudios han dado recomendaciones en este sentido, por ejemplo: elevar la eficiencia recaudatoria con la implementación de herramientas tecnológicas en la gestión fiscal, como la sistematización de procesos de facturación (Bonet y Pérez, 2017); la realización de un análisis técnico para la identificación de necesidades en procesos de gestión interna y mejora en los procesos de gestión de ingresos y gastos (Restrepo, Romero, Choles y Padilla, 2020); fortalecer las capacidades de generación y gestión de proyectos de inversión, así como fortalecimiento de la defensa jurídica de as entidades territoriales (Fuentes, Delgado y Duarte, 2017).

De manera transversal, es necesario invitar a los distintos actores políticos, instituciones y ciudadanía a mantener un espíritu de cooperación en la búsqueda de alternativas económicas, así como apoyar la ejecución de proyectos e insistir en la veeduría para el transparente uso de los recursos públicos. Además, valdrá la pena considerar planes articulados y de impacto regional con el departamento del Cesar, población que también enfrenta este desafío frente a la futura era poscarbón.