¿Podremos confiar en nuestras instituciones de seguridad?

En los últimos años las actividades de la Policía Nacional han recibido mucha atención mediática. Infortunadamente, el foco de analistas y opinadores ha estado en los abusos de los uniformados y el uso excesivo de violencia. La muerte del abogado Javier Ordóñez, víctima de más de diez descargas con pistolas eléctricas en Bogotá, en la noche del 8 al 9 de septiembre, y las posteriores protestas en contra de la policía exacerbaron los problemas de confianza en la institución .

La situación descrita se suma a un problema generalizado de falta de confianza en las instituciones de seguridad. Existe la percepción de que la justicia casi nunca opera, pero cuando sí opera lo hace de una manera clasista. En estas circunstancias, para muchos ciudadanos las instituciones de seguridad no son legítimas y, por esto, se plantea la necesidad de reformar o incluso eliminar algunas de estas instituciones.

En las siguientes líneas señalo que las instituciones de seguridad son escenciales para la construcción de estado y para el equilibrio social. No obstante, si no hay confianza en estas instituciones o si no son percibidas como instituciones legítimas, su efectividad se ve socavada y sus objetivos, loables, no se alcanzan. Por estas razones, las preguntas centrales en esta discusión son dos: ¿Cómo construir instituciones legítimas? ¿Cómo aumentar la confianza en las instituciones de seguridad?

La importancia de la seguridad ciudadana

La seguridad ciudadana es un bien público que va más allá de la lucha contra los delitos y los esfuerzos para su prevención; incluye el cumplimiento de normas de convivencia, la resolución pacífica de conflictos, el funcionamiento del sistema de justicia y del sistema penitenciario y la resocialización de los criminales. En otras palabras, la seguridad ciudadana es un componente central de la gestión pública, y, en este sentido, para elaborar un diagnóstico y proponer medidas de políticas tendientes a mejorarla es necesario analizar el entorno institucional como un todo.

Ahora, el arreglo institucional es legítimo si existe un consenso amplio y sólido entre las fuerzas políticas, los grupos sociales y la ciudadanía acerca de la conveniencia de acatar el orden, las leyes y la autoridad emanada de las instituciones. Por supuesto, para que este consenso emerja se requiere que los individuos y las fuerzas sociales confíen en la efectividad, la transparencia y la imparcialidad de las instituciones.

En este orden de ideas, en la medida en que las instituciones cumplan las misiones para las que fueron creadas, aumentará la confianza y, si se mantienen altos niveles de confianza de forma persistente, se irá fortaleciendo la legitimidad del entorno institucional.

Por otro lado, sin legitimidad y confianza, la efectividad de las instituciones suele ser baja. En el caso de la seguridad ciudadana, por ejemplo, la falta de legitimidad hace que las víctimas no denuncien y que los programas de prevención sean mal recibidos. En otras palabras, la efectividad de la instituciones afecta la confianza, la construcción de confianza conduce a la legitimidad y esta última aumenta la efectividad.

Círculos viciosos

Por un lado, uno de los problemas que enfrentan las instituciones encargadas de proveer servicios de seguridad y justicia es la falta de confianza de la población. Para que haya una provisión adecuada y eficiente de servicios de seguridad y justicia, desde la prevención, pasando por el control, la investigación, la judicialización, la condena y la rehabilitación, las instituciones encargadas de la provisión de dichos servicios deben gozar de legitimidad y confianza ciudadana. Por otro lado, la falta de capacidad de gestión fortalece la percepción de que la justicia es inoperante o injusta. Así, la efectivad de las instituciones se ve socabada por la falta de confianza y la falta de efectividad erosiona la confianza. Este circulo vicioso se ve impulsado por la corrupción en la justicia. Cuando los fallos judiciales son una lotería y sólo quienes tienen la capacidad de pagar abogados caros tienen acceso a la justicia, se reduce la confianza de la población en el sistema judicial.

La falta de confianza en los sistemas de seguridad ciudadana y justicia produce diferentes tipos de efectos contrarios al fin último de garantizar una sociedad segura:

Impunidad. Los ciudadanos que no confían en el sistema de justicia prefieren no denunciar a los criminales. Si las víctimas no denuncian crímenes y contravenciones, la información disponible es incompleta e imperfecta, hay menos arrestos, es más difícil la judicialización de criminales y, en general, hay más impunidad.

Deterioro de la confianza entre los ciudadanos. En la medida en que los individuos no creen que las instituciones formales sean útiles para resolver controversias privadas, la desconfianza se convierte en un mecanismo privado de protección.

Desapego de las normas. Cuando se percibe que la justicia formal es inoperante, el riesgo que implica no seguir las normas es bajo y, por lo tanto, los incentivos para cumplir las normas son escasos.

Desconfianza hacia el funcionamiento de las instituciones y desgano por el cumplimiento de las normas. La falta de legitimidad y confianza en las instituciones suele afectar a todo el aparato estatal que se percibe lento y corrupto. En estas circunstancias los ciudadanos consideran que colaborar con las instituciones y pagar impuestos solo lleva al enriquecimiento de unos pocos y no contribuye a la mayor provisión de bienes públicos.

Infortunadamente, los problemas descritos tienden a perpetuarse. La impunidad se convierte en un incentivo para la criminalidad, las altas tasas de criminalidad hacen que la policía, el sistema judicial y las cárceles no den abasto, con lo cual los delincuentes gozan de impunidad.

¿Cómo mejorar la credibilidad, la legitimidad y la confianza en las instituciones de seguridad?

El origen de cualquier cambio profundo en las reglas del juego es un cambio en las “instituciones lentas”. En el caso de la seguridad, la relación de los ciudadanos y las instituciones va más allá de la normatividad y, por esto, los cambios normativos suelen ser insuficientes; se requiere un esfuerzo para afectar positivamente las relaciones entre las autoridades y los ciudadanos.

Aunque los cambios toman mucho tiempo, hay dos mecanismos que pueden facilitarlos: el primero es un esfuerzo por generar un cambio cultural para impulsar un cambio en las instituciones profundas (lentas). El segundo, es un cambio en las instituciones formales (rápidas) que no choque con las instituciones profundas.

En el caso de la seguridad, es posible que un mejor marco legal (por ejemplo, un código de policía bien diseñado) contribuya, por un lado, a disminuir la impunidad y, por esta vía, disuadir a potenciales delincuentes y, por otro lado, a mejorar la relación entre la policía y las comunidades. No obstante, el trámite legislativo puede verse entorpecido por fuertes posiciones ideológicas. Por otro lado, mientras exista la percepción de que las autoridades no son legítimas, son corruptas o son ineficientes, los ciudadanos del común no se sentirán protegidos por las autoridades.

Un ejemplo de transformación de instituciones profundas en el caso de la seguridad ciudadana es el de las riñas y la violencia familiar. En Colombia las riñas son una de las principales causas de homicidios, lo cual implica, en primer lugar, que las autoridades no tienen capacidad para prevenir estos hechos y, en segundo lugar, que existe un problema cultural relacionado con el machismo y con la idea de que la violencia es un mecanismo para resolver controversias privadas.

El problema cultural requiere de campañas de concientización dirigidas a modificar normas sociales. Este tipo de transformación suele ser lenta porque implica un cambio en las creencias y en las normas no escritas. No obstante, en el corto plazo se puede invertir en la oferta de mecanismos de denuncia, una acción judicial decidida para proteger a las víctimas y la implementación de estrategias de acción rápida por parte de las autoridades puede ayudar a reducir los daños ocasionados por las riñas y la violencia familiar. Del mismo modo, en la medida en que estas acciones sean efectivas, se estará impulsando el cambio cultural puesto que la confianza de las víctimas aumentará, las mujeres se sentirán empoderadas y los agresores sentirán un rechazo contundente a sus acciones violentas.

Instituciones para servir al ciudadano

En general, para ganar en legitimidad y confianza, las instituciones responsables de prestar servicios de prevención y control del delito deben retomar el principio básico de la misión de la institucionalidad pública: poner en el centro el buen servicio al ciudadano. El poder de las instituciones sólo puede ser realmente efectivo si incluye el consentimiento de los gobernados. La legitimidad y efectividad de las instituciones están estrechamente ligadas al grado de adhesión y apoyo que estas suscitan y mantienen en la ciudadanía. Para los individuos, el poder pertenece al grupo y por esto el poder de las instituciones sobrevive solo en la medida en que sirven a la ciudadanía.

De mismo modo, es necesario abrir espacios para que movimientos sociales, gremios, sindicatos y demás instancias tengan canales de comunicación con las instituciones y de esta forma se promueva la corresponsabilidad en el manejo de la seguridad y convivencia. En la medida en que estos espacios funcionen efectivamente la ciudadanía puede contribuir al mejoramiento de las condiciones de seguridad y se construye confianza sobre la base de estrategias sólidas.

La interacción entre comunidades e instituciones cobra especial relevancia cuando la criminalidad y la violencia obedecen a actitudes, creencias y normas familiares o de comunidades más que a la capacidad de las instituciones para arrestar y procesar a los infractores y criminales. En este caso, para lograr cambios de fondo en la seguridad no basta aumentar la eficacia de las instituciones. Es imprescindible una interacción cercana con las comunidades y, en particular, con los individuos que están en riesgo de cometer delitos para poder identificar las creencias y normas que facilitan e impulsan los comportamientos criminales.