Las incertidumbres que produce el Acuerdo de México con el ELN

El pasado 3 de marzo se hizo público el acuerdo logrado durante el segundo ciclo de negociación entre el Gobierno colombiano y la guerrilla del ELN. Como resultado de este ciclo se suscribió entre las partes el Acuerdo de México que contiene una “Nueva agenda de diálogos para la paz”. El acuerdo genera dudas y muchas preguntas, en la medida que su texto es muy general y poco claro. Evidencia de eso es que el Senador Iván Cepeda ha tenido que explicar en distintos medios de comunicación los alcances del mismo. 

Un proceso que avanza sin orden

Desde el principio de este gobierno se anunció que no habría un nuevo proceso de negociación, sino que se retomaría el iniciado durante la administración Santos. Esto fue un acierto porque evitó que se desechara lo avanzado anteriormente en términos de agenda y metodología. Sin embargo, al tiempo evitó que hubiera una fase exploratoria para reiniciar la mesa, lo que le jugó en contra al proceso. Varios elementos del contexto político cambiaron sustancialmente mientras la negociación estuvo suspendida. Por ejemplo, ahora hay un gobierno con una agenda política de centroizquierda que seguramente le quita varias banderas al ELN.

También la correlación de fuerzas ha cambiado significativamente. El ELN ha consolidado su presencia en Venezuela. Esto implica que los Frentes de Guerra Nororiental y Oriental del ELN hoy son estructuras armadas de carácter binacional con control de territorios y economías (legales e ilegales) y relaciones con altos funcionarios del gobierno del vecino país. A esto debe sumarse que según el informe presentado por los senadores Iván Cepeda y María José Pizarro al Congreso de la República, el ELN pasó de tener en 2017 2.972 integrantes a 5.851 en el presente. Es decir, la administración Petro negocia con un ELN que se expandió territorialmente y creció numéricamente.

El panorama de la violencia armada también ha sufrido importantes cambios. Las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), según el portal web InSight Crime, tienen presencia directa o tercerizada en 17 departamentos, y en el Chocó y el sur de Bolívar están en guerra abierta con el ELN. Además, en el marco de la política de Paz Total del gobierno han manifestado querer el mismo tratamiento (reconocimiento político) dado a la guerrilla, lo que complejiza aún más el escenario de paz y guerra en el país. A todo esto hay que sumar que los aspectos procedimentales de la mesa, que normalmente se discuten durante la fase exploratoria, se acordaron apenas en el segundo ciclo de negociación en México. Todo esto lleva a pensar que se necesitaba una discusión previa al reinicio de la negociación.

En la práctica, tenemos dos ciclos de negociación muy distintos (Caracas y Ciudad de México) y aún no han tocado ningún tema sustantivo de la agenda. De hecho, no se logró concretar una ruta clara y efectiva de disminución de la violencia. Eso en particular puede jugarle en contra al proceso, ya que la ausencia de resultados tangibles en esa mesa, las declaraciones de las AGC y las ACSN negando su intención de someterse a la justicia y la percepción de improvisación constante con respecto a la ejecución de la Paz Total le han venido restando capital político y social a la negociación con el ELN. El plebiscito por la paz de 2016 y los retos de la implementación del Acuerdo con las Farc-Ep son muestras claras de que esa legitimidad es fundamental para la paz.     

¿Una negociación sin límites temáticos?  

Dentro del texto del Acuerdo de México llaman la atención las amplias referencias temáticas contenidas en el mismo, lo que podría indicar que en este proceso no hay temas vedados o líneas rojas en cuanto a lo que se puede negociar. Eso se evidencia en algunos apartes del Acuerdo en los que puede leerse: “la persistencia de modelo económico que requiere cambios” (…) “emprender un  proceso de transiciones que nos conduzca a la democracia plena: la soberanía nacional, la paz integral, la derrota de toda forma de corrupción, la protección de nuestra madre tierra, superando el sistema vigente de explotación y depredación” (…) “identificación de los sujetos sociales y actores políticos en un ejercicio deliberante y propositivo, para establecer los principales problemas que afectan a la nación” (…) “identificar las causas de los problemas fundamentales del país, y de proponer iniciativas que conduzcan a las transformaciones para la paz” (…) “Examinar, desde una perspectiva democrática, el modelo económico, el régimen político y las doctrinas que impiden la unidad y la reconciliación nacional”.     

La amplitud de temas que recoge el texto del acuerdo puede producir varios efectos negativos. El primero es que se corre el riesgo de que al querer negociar todo, no se termine negociando nada. El ELN (que no tiene ningún afán) no se mueve con los tiempos electorales del gobierno, lo que sumado a su desconocimiento de los procesos institucionales puede hacer que se prolonguen indefinidamente estas negociaciones. Si a eso se añade que se discutirán temas de tan amplio rango, es más probable que la negociación se diluya en el tiempo.

Por otro lado, la eventual modificación del modelo económico y el régimen político tendría que pasar por un Congreso que en este momento ha ido tomando distancias con las reformas que quiere adelantar el gobierno y que después de las elecciones locales de octubre (a las que el partido de gobierno llega débil) quizás reconfigure significativamente el escenario de aliados y opositores. Ya la experiencia con las Farc-Ep y las AUC muestra que una cosa es lo que se acuerda y otra la que se hace efectiva.

¿Está negociando todo el ELN?

En este contexto, aún queda una duda que debía ser resulta en la fase exploratoria ¿Todo el ELN está representado en su equipo negociador? El hecho de que el Frente de Guerra Oriental (FGO) no tenga presencia en la mesa parece indicar que no. En este sentido, los combates con el Ejército en zona rural de Tame en los que murieron un Sargento y dos guerrilleros el día 19 de marzo y la voladura del oleoducto –esta sería la quinta del año– Caño Limón Coveñas en Saravena el día 27 del mismo mes indicarían que el FGO ha mantenido sus dinámicas operativas sin importar los anuncios y avances de la mesa de negociación. En la misma línea, la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP por medio de su informe “Pavimentando el camino hacia la paz total Alertas y recomendaciones para una salida negociada con el Ejército de Liberación Nacional (ELN)” le recomendó al equipo de negociador del gobierno estar atentos a seis estructuras armadas de los Frentes de Guerra Oriental y Noroccidental que por sus antecedentes podrían tener serias intenciones de sabotear el proceso de negociación.   

Al respecto, cabe resaltar la teoría de los tres ELN que plantea Carlos Velandia. Para este investigador hay un ELN en la mesa, otro ELN por fuera de la mesa y un ELN en Venezuela, lo que debiera servir al gobierno para proyectar escenarios no solo de paz sino también de continuidad de la guerra con una parte de esta insurgencia (disidencias) en el futuro cercano.

¿Por qué no construir sobre la construido?   

También cabe destacar que varios aspectos del Acuerdo de México ya se encuentran contenidos en el Acuerdo del Teatro Colón (ATC), lo que lleva a preguntarse si la implementación del acuerdo de 2016 quedará subordinada a los avances de la mesa con el ELN. ¿Desconocerán la JEP y crearán otro proceso de justicia transicional? ¿Se utilizarán los enfoques territorial, étnico y de género del ATC?

Aunque después de las recientes reuniones del presidente Petro con el expresidente Santos y con Rodrigo Londoño se ha manifestado que la implementación del ATC continuara sin modificaciones, es necesario que la mesa de negociación con el ELN establezca una estrategia de comunicación clara que resuelva este tipo de interrogantes. Hasta ahora, la vocería publica de la negociación parece haberla asumido el senador Iván Cepeda. Es él quien hace  aclaraciones o limita el alcance de las decisiones políticas que se toman no solo en la mesa de negociación sino con respecto a la Paz Total. Estas múltiples figuras desdibujan al Alto Comisionado para la Paz y al jefe del equipo negociador del gobierno.        

Para concluir

Aún quedan otras situaciones por aclararse como el momento exacto de la dejación de armas. ¿Sucederá al final del proceso o durante el desarrollo del mismo? Si la dejación de las armas es al final del proceso, tendríamos una supervisión armada de la implementación de lo acordado y eso tiene implicaciones legales y sociales, teniendo en cuenta que según lo suscrito en México: “los acuerdos parciales se implementaran según su carácter en el corto, mediano o largo plazo”. También es importante saber si el ELN entiende que las ramas del poder público son independientes, por lo que, si llegan a un acuerdo de fin de conflicto con el ejecutivo, luego habría filtros en la Corte y el Congreso. Todo esto debe ser claro para que la negociación no siga siendo considerada un retazo de pequeños avances junto con varios (muchos) reveses.

Por otro lado, la creciente percepción de que los tiempos de la negociación están en manos del ELN puede deberse a que esta organización armada tenga la certeza de que puede tensionar y prolongar la negociación sabiendo que el gobierno no se levantará de la mesa porque eso liquidaría la Paz Total y el costo político de hacerlo en este momento (antes de su primer año) seria muy elevado. En otras palabras, levantarse de la mesa es más costoso que quedarse en ella y el ELN se aprovechara de eso.