La industria manufacturera y el debate de políticas públicas en Colombia

La “desindustrialización” de la economía colombiana es un tema recurrente del debate de políticas públicas del país. Por un lado, el debate está motivado por la caída de la participación del valor agregado de las firmas manufactureras en el valor agregado de toda la economía durante las últimas décadas. Por otro lado, la preocupación se justifica por el hecho de que el sector manufacturero articula cadenas de valor sofisticadas que generan un valor agregado relativamente alto. Es importante anotar que la caída en el tamaño relativo del sector manufacturero es un fenómeno global, asociado con el crecimiento de nuevos sectores de servicios, la sofisticación de los mercados de insumos y con la innovación tecnológica que reduce rápidamente el precio relativo de los bienes manufacturados. 

La conveniencia de políticas de promoción específica de la manufactura no es obvia, pues la riqueza se crea en todo tipo de actividad productiva y hay sectores de servicios y producción primaria que son intensivos en capital humano y generan valor agregado comparable con la manufactura. Pero incluso si se acepta que es deseable promocionar la manufactura por encima de otros sectores, es importante discutir las premisas de la discusión para poder guiar con claridad el diseño de la política pública. 

En primer lugar, es cierto que la participación del valor agregado generado por las firmas manufactureras en el valor agregado total de la economía colombiana pasó de representar alrededor de 18 % en 1990 a poco más de 10 % desde alrededor del año 2000. Sin embargo, el tamaño del valor agregado de las firmas manufactureras no es una buena medida del tamaño total de la actividad industrial, pues esta abarca cadenas de valor que se extienden desde el sector primario hasta el sector terciario. En trabajos de investigación del Banco de la República (que se reseñan, por ejemplo, en la revista ESPE No. 87 de 2018) se ha mostrado que las cadenas de valor de la industria manufacturera representaban alrededor de 40 % de la actividad económica del país en 1990 y seguían representando más del 30 % en 2015. Es decir, la actividad manufacturera y sus encadenamientos representan una porción mucho más grande de la economía del país y su caída proporcional ha sido mucho menor que lo que implica el solo valor agregado de las firmas manufactureras.  

La discrepancia entre ambas medidas se debe, por un lado, a que las firmas industriales han tercerizado de forma creciente actividades no esenciales, que entonces pasan de ser registradas como valor agregado propio a serlo de sectores distintos al manufacturero. Por otro lado, esta caída del tamaño relativo de la industria manufacturera se debe también al crecimiento extraordinario de otros sectores, como el petrolero y el de servicios de información y telecomunicaciones que prácticamente no existían de forma significativa hace unas pocas décadas. 

En segundo lugar, vale la pena señalar de todas formas que, en términos absolutos, desde 1990 la actividad manufacturera solo cayó durante la crisis financiera global de 2008 y durante la pandemia de 2020. Entre 2000 y 2015 el valor agregado anual real de la industria creció más de 50 %, aún si se descuenta el crecimiento de los sectores petroquímico y metalúrgico, que se asocian directamente con actividades extractivas. Aunque este crecimiento estuvo de todas formas opacado por el crecimiento del sector petrolero, los años entre 2000 y 2007 fueron el periodo de mayor crecimiento anual promedio de la actividad manufacturera durante los últimos 50 años. 

El crecimiento de la actividad industrial durante los primeros 15 años del siglo ofrece lecciones para el diseño de políticas de promoción de la industria. En primer lugar, los periodos de mayor crecimiento coincidieron con una apreciación del peso que pone en duda la ocurrencia de la llamada “enfermedad holandesa”. Las investigaciones mencionadas del Banco de la República muestran, de hecho, que la tasa de cambio ha sido poco relevante para explicar el desempeño industrial promedio en las últimas dos décadas, pues sus efectos sobre la competitividad de la oferta industrial fueron contrarrestados por el abaratamiento de las materias primas y los bienes de capital importados. 

El análisis cuidadoso de los datos muestra además que hubo dos variables de política que estuvieron asociadas con el mejor desempeño de las firmas industriales durante el periodo en cuestión. Por un lado, la reducción general de los aranceles a las importaciones que se hizo en 2012 abarató el precio relativo de los insumos importados y fue el choque de política que tuvo un efecto positivo más claro sobre la producción industrial. Por otro lado, hay evidencia de que la producción de las firmas industriales está correlacionada negativamente con su tasa efectiva de tributación.

Los datos indican entonces que la industria manufacturera no es tan pequeña y no ha caído tanto. Y permiten además la identificación de algunos factores que han contribuido a su crecimiento en los últimos años, lo cual debe ser la guía para el diseño y evaluación de políticas públicas efectivas para su promoción.