La Contraloría

Colombia es el país de las formas y tal vez por ello es también el país del eufemismo. En ningún otro lugar del mundo las formalidades y la apariencia son, como entre nosotros, una verdadera religión, cuya liturgia, sin duda, es el procedimiento.

Nuestros esfuerzos organizativos son mas aparentes que reales. Son eufemísticos. No importa el resultado mientras —para no lograrlo—hayamos invertido una gran cantidad de tiempo y esfuerzo y ¡ah! hayamos seguido un procedimiento.

Recientemente una publicación de prensa nos informaba que la Contraloría General de la República (lo que diría David Sánchez Juliao de nombre tan largo y pomposo), había formulado una advertencia de carácter fiscal al realizar la auditoria de un contrato, porque las partes habían decidido someter sus diferencias a la decisión de árbitros. De paso señalo que el arbitraje en Colombia está reglamentado por la ley y permitido en los contratos estatales, o sea que en el pacto objeto del hallazgo fiscal no se había violado la ley; pero, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Alma bendita de David Sánchez), descubrió en algún momento que los arbitrajes los pierde la Nación en una proporción mas alta que en los tribunales normales. No conozco la estadística, pero la creo posible, porque los fallos arbitrales se producen por lo menos con cierta regularidad, lo que no puede decirse de los fallos de los tribunales comunes.

Pero yo iba a hablar era de la Contraloría y me estaba yendo por las ramas. ¡Lo que es la ausencia de un procedimiento!

La Contraloría General de la República, junto con la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, forman un selecto grupo que los colombianos cariñosamente conocen como las “asustadurías”. Son tres órganos de control, supuestamente independientes, que elige el Congreso. En el caso de la Contraloría, de una lista pública de elegibles, según las nuevas normas, luego de que los candidatos hacen un lobby digno de un equilibrista, o de un primate, por todas las ramas… del poder público.

La Contraloría, concretamente, ha sido objeto de múltiples reformas y contra reformas que garantizan que todo quede igual, aun cuando debo reconocer que algo ha cambiado con la Constitución del 91, pues desde su adopción, ningún Contralor General está preso (con honrosas excepciones departamentales, distritales y municipales).

Según el Acto legislativo No. 4 de 2019, que reformó completa y nuevamente el control fiscal, la Contraloría se ocupa de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos. Realmente el problema no es lo que hace, sino como lo hace. En primer lugar, el control fiscal, que antes era previo, perceptivo y posterior, desde 1991 era solo posterior y selectivo; hoy es además preventivo y concomitante, sin que eso implique, como explica la norma, coadministración.

Este es uno de los eufemismos colombianos mas comunes, el de carácter legal.

Vamos a ver: si usted tiene a alguien que le previene (concomitantemente), que lo que está por hacer está mal hecho y que, si usted lo hace, esa misma persona lo va a investigar por haberlo hecho y seguramente lo va a sancionar por ello, ¿no será evidente que usted siempre hará lo que le diga quien lo vigila? Y eso, ¿no se llama coadministración? Igual ha pasado y viene pasando desde 1991 con el control selectivo; inocentemente uno pensaría que lo selectivo consiste en que, dentro de un universo de actuaciones fiscales, se escogerán algunas para ser auditadas. Pero no. Se auditan todas. Selectivamente.

Y es que siempre hemos tenido unos calificativos para el control fiscal, que son en cierta forma coincidentes, es decir que aun cuando no son sinónimos, resulta imposible ejercer el uno sin ejercer el otro; pero en todos los casos, nos hemos apañado para que sean dos tipos de control diferentes. Así, el cacofónico concomitante, podrá eventualmente ser o no preventivo pero el posterior, que debía ser siempre selectivo, en la práctica no lo es.

Otro problema grave del control fiscal es la multiplicidad de temas. Al incluirse como auditables todas las actividades del Estado y de los particulares que manejan fondos públicos, estamos hablando de casi la totalidad de las actividades humanas. Cuando pienso en esto no puedo evitar acordarme del pato, que nada, vuela y camina. Y no hace bien ninguna de las tres cosas.

Así, según reciente acto legislativo, la Contraloría “vigila la gestión fiscal a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno”, tanto si esos recursos corresponden a la construcción de una Hidroeléctrica, un puente, o una refinería, como si se trata de comprar papelería; todo ello con el mismo nivel de intensidad y con el mismo nivel de conocimiento.

Para no ser injusto debo decir que el organismo se ha tecnificado enormemente en relación con lo que era en el pasado, pero, aun así, resulta imposible que, en sectores de la economía en donde el país ha avanzado hasta niveles óptimos de conocimiento, quien vigila su gestión tenga una capacidad técnica inferior. Y por causa de tal inferioridad técnica, en ocasiones, las irregularidades que se encuentran obedecen más a la incomprensión del proceso que a una falta fiscal. Todo ello sin entrar a analizar a fondo el papel de profetas del pasado que asume la Contraloría al juzgar, como faltas fiscales, las cosas que salen mal. Y sin hablar de su uso como martillo político.

Hace mucho tiempo, cuando la corrupción estaba en sus “justos niveles”, según curiosa expresión de un expresidente, alguien hizo las cuentas del costo de funcionamiento anual de la Contraloría contra lo que lograba recuperar, para llegar a la conclusión de que era más barato para el país suprimirla. No sé cuales serán ahora esas cuentas, pero algo deben estar haciendo mal, sin importar el costo, cuando escalamos posiciones en el escalafón de corrupción que ya nos colocan en el primer lugar de Latinoamérica.

Decir que los procesos de responsabilidad fiscal son Kafkianos es un lugar común que está muy alejado de la realidad. Veamos algún ejemplo: a un particular que desempeñaba funciones publicas se le inició un proceso de responsabilidad fiscal por omitir subir una información al sistema establecido por la Contraloría. Se trataba de un informe de avance trimestral de un plan de mejora que se cumplía en un solo mes. Es decir, al llegar la época del informe de avance ya el proceso había concluido y no podía ser objeto de avance, por lo cual, no se realizó informe alguno. Además, por alguna razón desconocida, el pliego de cargos tenia una copia y así el original fue asignado a un funcionario investigador y la copia a otro. Los dos procesos avanzaron en paralelo aun cuando afortunada y rápidamente terminaron juntándose sin que en ello tuviese ninguna incidencia los repetidos memoriales que señalaban el absurdo. De la misma manera debo confesar que se logró la exoneración del funcionario, solo porque un vicio de procedimiento advertido por el funcionario sustanciador invalidó totalmente el proceso.

Realmente es injusta la queja, ¿qué hubiera ocurrido si no existiera un procedimiento?

Todo lo anterior desnuda que, en el fondo, el problema no radica solo en el organismo, sino que se trata de algo que forma parte del sistema mismo. Los abogados están acostumbrados a que, en los procesos de todo tipo, se entabla un dialogo de sordos en el que los argumentos que se exponen no son oídos y la decisión depende de un algo desconocido y así, se gana o se pierde por razones diferentes a las que las partes han argumentado.

Otra arista del enorme poder del control fiscal es el embargo de bienes del investigado y no porque en sí misma resulte injusta la medida preventiva, lo grave es que no hay consecuencias para el organismo si el proceso se demora injustificadamente, ni existe caución alguna que permita al embargado, que resulta inocente, reclamar prontamente los perjuicios, con lo cual estos se incrementan con cargo al bolsillo de los colombianos; bolsillo que, dicho sea de paso, no tiene agentes de control que lo defiendan. Los procesos de responsabilidad fiscal parecen ignorar esa posibilidad y así, al contrario de lo que se supone es un derecho fundamental, la responsabilidad fiscal se presume, de tal manera, que es casi imposible desvirtuar su inexistencia.

Todo esto hace que los mejores se alejen del servicio público y a menor calidad de la gestión, mayor posibilidad de responsabilidad fiscal y mayor intervención de la Contraloría; es algo que ya no es un circulo, sino una espiral.