“El populismo normativo ha hecho que Colombia sea un país con muchas leyes que no se cumplen”

Día a día los colombianos somos testigos de cómo las principales noticias en los medios de comunicación guardan relación con escándalos de corrupción de funcionarios públicos, transgresiones a la ley de ciudadanos del común, y crímenes abominables, en lo que pareciera configurar el retrato de un país moral y éticamente en decadencia, y con poco apego a las más mínimas normas de convivencia. En contraste, y casi con la misma velocidad que estas se incumplen, aparecen nuevas leyes, al punto de que en nuestro país sea común escuchar la expresión “hecha la ley, hecha la trampa”.

¿Qué pasa en Colombia con el cumplimento de la ley? Para averiguar esta y otras cuestiones Contexto entrevistó al abogado, político y ex canciller Jaime Bermúdez Merizalde, doctor en Ciencia Política con énfasis en Opinión Pública de la Universidad de Oxford y autor del libro ¿Por qué incumplimos la ley? (Planeta, 2021).

Redacción Contexto: ¿Somos los colombianos más o menos cumplidores de la ley que el resto de países de América Latina?

Jaime Bermúdez: Creo que hay que ser cuidadosos en responder esta pregunta y no caer en generalizaciones. De forma rigurosa se debería responder con datos y cifras comparativas para cada caso. Podríamos decir que los índices de delincuencia y criminalidad serían un indicador; pero también habría que mirar, por ejemplo, el incumplimiento relacionado con la evasión de impuestos, la corrupción, las normas de tránsito, el no pago de servicios públicos, la informalidad entendida como elusión de las obligaciones fiscales y laborales, el incumplimiento de las obligaciones financieras, entre otros. Hay situaciones muy significativas en distintos países de la región y en diversas zonas de cada país.

R.C.: Colombia tiene el fetiche de creer que las leyes resuelven todos los problemas. Estamos repletos de leyes, muchas de las cuales la gente ni entiende. ¿Qué hacer?

J.B.: El fetichismo normativo no es solo un mal colombiano ni exclusivo del Congreso. El problema de fondo consiste en la incapacidad de las leyes de modificar los comportamientos o en suponer que con expedir una ley, un decreto o un reglamento, basta para modificar los comportamientos.

Por una parte, hay una dosis de ingenuidad en ello, quizás basada en la ignorancia, en la incapacidad de entender la complejidad de los comportamientos sociales y sus motivaciones. Pero, por otra parte, hay también una dosis de cinismo, de populismo normativo, porque resulta mucho más fácil y barato hacer enunciados retóricos que incorporar en las discusiones todas las variables críticas para que una norma produzca los resultados deseados.

Al expedir una norma sobre impuestos a las bebidas azucaradas, para promover el cuidado a la salud; o la cadena perpetua a los violadores de niños, para evitar que esos crímenes ocurran ; o establecer el pico y placa a los vehículos para reducir la contaminación, por poner algunos ejemplos, con frecuencia se dejan de lado aspectos claves como la capacidad real de capturar y sancionar a los infractores, el impacto efectivo sobre el mal que se quiere evitar, las alternativas posibles y más eficientes, etc.

Precisamente una de las contribuciones de las ciencias del comportamiento a estos asuntos es poder determinar donde están los “botones” que activan las conductas de las personas y los grupos sociales. Y una de las conclusiones es que lo que lleva a cumplir no necesariamente se relaciona con la posibilidad de ser sancionado sino la expectativa que tenemos de que los demás cumplan o lo que los demás esperan que cumplamos.

¿Por qué crees que la obediencia  de la ley no ha recibido más atención de parte de los abogados y de las facultades de Derecho?

El derecho se ha enseñado desde hace décadas desde una aproximación basada en aprender lo que dice la ley, lo que ordena o prohibe. El énfasis de las escuelas de derecho ha dejado de lado la relación de las normas con sus destinatarios, la actitud de las personas y grupos hacia la ley.

Solo hasta hace poco se viene mirando el tema de forma diferente. Algunas facultades de derecho incorporan materias como sociología del derecho, en la cual se aborda parcialmente este aspecto. Pero las principales contribuciones provienen de otras disciplinas como la sicología cognitiva, la sicología social, la economía y en general las ciencias del comportamiento. Creo que hace falta más trabajo interdisciplinario e integrado. El tema del incumplimiento de la ley no es sólo una preocupación para los abogados.

¿Qué tan difícil es cambiar normas sociales nocivas para la comunidad mediante la expedición de nuevas leyes? El estricto estatuto anticorrupción no ha servido de mucho, ni la ley de borrachos ha reducido la accidentalidad. ¿Puedes mencionar algún ejemplo exitoso?

Es poco probable que una ley logre modificar los comportamientos que son aceptados por las normas sociales del entorno. La prohibición del consumo de alcohol de menores es poco eficaz porque se premia con reconocimiento el hacerlo. Hay casos más dramáticos como la evasión de impuestos en la venta de inmuebles, donde la práctica es declararlo por menor valor.

Pero también es cierto que en ocasiones las leyes logran modificar comportamientos sociales. El uso obligatorio del cinturón de seguridad ha sin duda tenido un efecto transformador en la conducta de las personas que viajan en carro; o la prohibición de fumar en lugares públicos. Ello es así no sólo en virtud de la norma que lo establece, está también acompañado de normas sociales que refuerzan esos comportamientos. Si hoy en día alguien prende un cigarrillo en un avión, los primeros en hacérselo apagar son los pasajeros de al lado.

En tu libro anotas que para que las leyes sean eficaces debe haber una mínima armonía entre las normas morales, sociales y legales. Vale decir, no es dable prohibir de la noche a la mañana tradiciones y costumbres arraigadas. ¿Deben los parlamentarios estudiar más, conocer los trasfondos culturales de cada región y sobre todo preguntarse si hacen falta mas leyes?

El entendimiento más profundo de cómo se articulan las normas morales, las normas sociales y las normas legales es una parte central de esta discusión. Todos nos debemos hacer ese tipo de preguntas y más aun quienes cumplen tareas legislativas, regulatorias o de implementación de políticas públicas.

Pero ojo, la armonía normativa entendida como la coincidencia entre los mandatos morales, los sociales y los legales, no siempre son el reflejo de sociedades justas o equilibradas. El que se cumpla la ley porque hay también consideraciones morales o sociales para hacerlo no evita que haya aberraciones.

Muchas de las reivindicaciones sociales han tenido lugar, precisamente, sólo cuando se logró alterar las normas morales o sociales prevalentes. Pensemos en el caso de la esclavitud oen la igualdad de derechos de las uniones de hecho. Lo que la moral o las normas sociales de una época veían como normal o anormal y era protegido o prohibido por la ley, dio paso a transformaciones sociales fundamentales que hoy consideramos como justas.

También afirmas que el ejemplo importa mucho y que muchas veces la gente imita conductas. Si alguien cumple una ley es muy posible que muchos más lo hagan. Por eso sorprende la ausencia casi total de campañas de cultura ciudadana, tipo Mockus, para mejorar el cumplimiento de las leyes. ¿Por qué? ¿Qué pasa con nuestros gobernantes?

La gente imita conductas cuando cree que su entorno relevante espera esa imitación. Las personas buscamos comportarnos de conformidad con nuestros círculos sociales, nuestra identidad social se construye así. Y por lo mismo, nuestra actitud hacia las normas.

Mockus hizo contribuciones importantes en ese sentido. Hoy en día hay muchas herramientas permiten conocer y visibilizar mejor los comportamientos colectivos en los entornos relevantes de los grupos sociales. La analítica de datos, la física social, entre otras, son herramientas muy útiles para ello.

Existen iniciativas en varios países y organizaciones que apuntan en esa dirección. Es auspicioso ver cómo, por ejemplo, la OCDE y el Banco Mundial ya han publicado reportes sobre iniciativas basadas en las ciencias del comportamiento para el mejoramiento de políticas públicas. Las universidades pueden aportar mucho en ello. Los gobiernos y legisladores pueden aprovechar todos esos conocimientos.

La legitimidad es un factor determinante en el cumplimiento de las leyes. En el caso de los impuestos la altísima evasión se justifica con el “no pago porque se roban la plata”. ¿Cómo romper este circulo vicioso? ¿Debe dar el Estado el primer paso?

La violación a la ley por parte de los gobernantes y funcionarios públicos afecta de manera muy grave la legitimidad y la confianza institucional. Sin duda quien debe dar el primer paso es el Estado y las personas que tienen tareas públicas. Esa es su responsabilidad natural.

La evasión tiene lugar también porque en ciertos ámbitos se acepta socialmente y es una práctica común, sin ningún tipo de rechazo social, todo lo contrario.

Dicho de otra manera, y el ejemplo de la evasión es útil para ilustrarlo, para que se cumpla la ley se requiere una capacidad estatal eficaz, tanto de hacerla cumplir como de sancionar al infractor, pero también la existencia de normas sociales afines, y un nivel de legitimidad aceptable de la autoridad.

¿Te sorprende que en Colombia no haya mas actitudes de rebeldía y protesta serena  frente a la cantidad de normas, leyes y requisitos que nos gobiernan y regulan nuestras vidas? ¿Es la misma actitud conformista frente a un Estado poco efectivo que falla en sus compromisos de ejecutar a cabalidad las políticas públicas?

¡Si! Me sorprende. Y no solo en Colombia. Me llama mucho la atención cómo en el mundo entero hay manifestaciones de inercia social y de acatamiento frente al exceso de regulación en todos y cada uno de los aspectos de nuestra vida. Ni hablar de la abundancia de injusticias intolerables. Creo que los ciudadanos podemos ser más exigentes. Pero ello implica legitimar también nuestras pretensiones y la forma como beneficiarían a nuestro entorno colectivo, más allá de una perspectiva individual.

Necesitamos alimentar una actitud más crítica, pero de la mano de una disposición a promover la cooperación colectiva.