“El gran propósito nacional en Colombia debe ser extender el bienestar para todos los ciudadanos”

El pasado y presente de América Latina y el Caribe está marcado por la pobreza y la desigualdad. La región en la que habitan 667 millones de habitantes es la más desigual del mundo, y a medida que nos acercamos al primer cuarto del siglo XXI la situación no parece mejorar.

Contexto dialogó con Marcela Meléndez, Ph.D. en economía de Yale University y M.B.A. de Yale School of Management, quien se desempeña como jefe para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo –PNUD, sobre la situación actual de la región, diagnosticada con precisión en el informe regional de desarrollo humano de esa agencia de Naciones Unidas titulado “Atrapados: alta desigualdad y bajo crecimiento en América Latina y el Caribe”

Redacción Contexto: En el muy completo informe del Programa de las Naciones Unidas –PNUD– bajo tu liderazgo, el panorama económico y social de América Latina y el Caribe no es nada alentador. Su título lo resume bien: alta desigualdad y bajo crecimiento. ¿Qué tan grave es la situación?

Marcela Melendez: Es muy grave. América Latina y el Caribe es la región más desigual del mundo y nuestros países son más desiguales que otros que tienen los mismos niveles de desarrollo, medidos por su Producto Interno Bruto per cápita o por su Índice de Desarrollo Humano. Además, la desigualdad monetaria, del ingreso y la riqueza, es solo una de las dimensiones de desigualdad. Como la pobreza, la desigualdad es multidimensional. Hay otras dimensiones de la desigualdad que están relacionadas con el ingreso y la riqueza, pero no son lo mismo y agregan a ella. Las mujeres todavía enfrentamos un terreno de juego desigual en el mercado laboral. Por ejemplo, participamos mucho menos que los hombres en el mercado laboral y ponemos muchas menos horas que los hombres, en promedio, de trabajo remunerado. En contraste, ponemos muchas más horas de trabajo no remunerado en tareas de cuidado y tareas domésticas. Las personas LGTB+ enfrentan discriminación en prácticamente todas las dimensiones de sus vidas y son desproporcionadamente objeto de violencia. Las minorías étnicas todavía no son reconocidas como agentes económicos y políticos relevantes. Y todavía hay grupos de población que carecen de acceso a los servicios más básicos porque habitan en lugares donde no llega la acción del Estado.

La región se caracteriza también por tener históricamente un crecimiento muy volátil que hace que en promedio crezca muy poco. Ese bajo crecimiento está explicado porque la productividad es baja y también crece poco. En el Informe Regional de Desarrollo Humano 2021 del PNUD estamos diciendo que la región se encuentra en una trampa de alta desigualdad y bajo crecimiento y que estos dos fenómenos no son independientes. Hay algunos factores subyacentes que nos hacen a la vez ser altamente desiguales y crecer poco. Si los enfrentamos podemos movernos en la dirección correcta en los dos frentes. Comprender la naturaleza de la trampa es necesario para poder salir de ella.

R.C.: ¿Por qué nos cuesta tanto, con tan buenos diagnósticos, crecer y reducir desigualdades?

M.M.: A pesar de la multiplicidad de diagnósticos, hace falta comprender mejor esos factores comunes que están detrás de esa trampa de alta desigualdad y el bajo crecimiento, y sus interacciones. Por eso la insistencia en volver a ellos. Uno de los factores en los que se detiene nuestro informe es la concentración de poder. En desarrollo de este trabajo hicimos encuestas en todos los países de Latinoamérica para tratar de entender cómo percibe la gente la desigualdad. Encontramos que la gente sabe lo desiguales que son nuestras sociedades. Cuando a la gente se le pide que pinte la distribución de ingreso de su país, el resultado es bastante preciso.

La mayoría de la gente, el 81 %, piensa que esto es injusto. Y una gran mayoría, el 77 % de los latinoamericanos, piensa que su país está gobernado por unos pocos grupos poderosos en función de su propio interés y no del bien público. Hay una gran frustración con los procesos. Cuando indagas un poco quiénes son esos grupos que se perciben como muy poderosos, más o menos una cuarta parte de los ciudadanos señala a las grandes empresas. En efecto, los mercados de la región se caracterizan por la presencia de unas pocas empresas muy grandes y por altos niveles de poder de mercado, entendido el poder de mercado como la posibilidad de cobrar un precio muy por encima de lo que cuesta producir un bien o servicio. El poder de monopolio. El caso extremo de poder de mercado, que es posible cuando una firma no enfrenta competencia, suele traducirse en rentas y en poder político que se utiliza para interferir en la política pública, con mucha frecuencia en direcciones inadecuadas. La interferencia de las élites económicas es una gran limitante al momento de tramitar reformas en la dirección correcta.

La política de competencia es la herramienta que tienen a disposición los países para contener el exceso de poder de mercado y los males que se desprenden de el. En la región, la política de competencia y las agencias de competencia suelen ser inexistentes o muy frágiles. Esto no es independiente del poder político del sector empresarial. Otro ejemplo de interferencia de las élites económicas de gran relevancia para los temas que aborda el informe es la interferencia en el sistema fiscal. En nuestros países prácticamente no cambia la distribución del ingreso antes y después del paso por la tributación y el gasto público. Esto contrasta fuertemente con lo que ocurre en los países desarrollados, incluso en Estados Unidos, donde la desigualdad se reduce en ese tránsito. En el informe hablamos de la importancia de regular las actividades de lobby y el financiamiento de las campañas políticas como un primer paso para contener ese poder político que con frecuencia se ejerce en contra del bienestar de la sociedad.

Otra élite económica que con frecuencia interviene interfiere en la política pública es el trabajo organizado, los sindicatos. En este caso el resultado es más mixto pues en algunos países los sindicatos han hecho mucho bien y conseguido reivindicar los derechos de los trabajadores haciendo la sociedad más igualitaria. En otros, sin embargo, han hecho mucho daño.

Se podrían hacer muchas cosas buenas si ese poder de algunos grupos logra reenfocarse. Al final el poder no es malo en sí mismo. Depende de para qué se aplica.

¿Es un denominador común la mala política? El clientelismo atenta contra la efectividad del Estado y así es difícil ejecutar las políticas públicas y entregar con eficacia bienes públicos. ¿Por dónde se puede empezar a hacer al Estado más efectivo?

Esta pregunta es amplia y difícil. En todos los países de la región hay esfuerzos rescatables por hacer las cosas bien. El reto mayor, tal vez, es la capacidad de examinar cuidadosamente las implicaciones de las políticas que se adoptan a veces con la mejor intención. Un ejemplo doloroso son los sistemas de protección social que hemos concebido, que no necesariamente hacen más igualitarias nuestras sociedades y distorsionan el mercado laboral limitando el crecimiento productivo. El caso colombiano es muy triste porque combina muchas distorsiones que tienen origen en una desconexión entre la manera en que se ha concebido la protección social y la realidad. Algunos ejemplos: el sistema de seguridad social está construido alrededor de la existencia de un salario mínimo, suponiendo que este salario mínimo opera como un piso que protege a los trabajadores de abusos por parte de sus empleadores.

En la realidad más de la mitad de los trabajadores colombianos gana menos del salario mínimo y una proporción altísima no tiene empleador. Entonces siempre que desde la política pública se toman decisiones pensando que al defender a los trabajadores que ganan salario mínimo se defiende a los más pobres, en efecto los más pobres quedan desprotegidos. Para el trabajador por cuenta propia que gana menos de un salario mínimo, realizar un aporte al Sistema de Seguridad Social Contributivo es impensable, porque la norma le obliga a cotizar sobre un ingreso base igual al salario mínimo. Eso como proporción de su ingreso real es un porcentaje altísimo, mucho más alto del que pagaría un trabajador de mayores ingresos. Nuestra normatividad, por definición, excluye a la mitad de los trabajadores de la formalidad. Aquí no se trata de dar esa discusión sobre si el salario mínimo es demasiado alto, que es la forma que ha tomado la conversación en Colombia. Se trata de discutir cómo debe rediseñarse el sistema para extender el aseguramiento a toda la población.

El clientelismo es en efecto una parte del problema de la ineficiencia de la administración pública. Pero creo que es aún más complejo. Muchas decisiones no se toman o se toman en la dirección incorrecta porque, a pesar de la multiplicidad de diagnósticos, los problemas con frecuencia no se entienden bien o porque resolverlos requiere enfrentar a los grupos que se benefician del status quo.

El informe hace énfasis también en la violencia como un factor con mucha incidencia en el grave panorama de la región…

Sí. América Latina y el Caribe es la región más violenta del mundo por homicidios per cápita. Nuestros países en general son violentos, aunque los niveles de intensidad de la violencia y la forma de violencia varían sobre el territorio. Los economistas hemos explorado la existencia de una relación causal entre la desigualdad y la violencia. Hay evidencia que demuestra que las sociedades más desiguales tienden a ser más violentas. No necesariamente ocurre lo mismo con las más pobres. El énfasis que estamos haciendo y que tal vez es lo más novedoso en el informe es la conexión en la otra dirección. El informe explora los canales a través de los cuales la violencia nos hace también más desiguales. La violencia suele afectar de una manera desproporcionada a los grupos de población que se encuentran de por sí en condiciones de desventaja, y en esa medida, profundiza las desigualdades preexistentes. Afecta la capacidad de las personas de acumular capital humano –su educación y salud– y por esta vía perjudica a las personas en su bienestar, pero también a la sociedad en general, porque el bajo capital humano se traduce en baja productividad y bajo crecimiento.

Hay también otras vías por las cuales la violencia limita el crecimiento. Por ejemplo, la incertidumbre sobre los derechos de propiedad asociada con la probabilidad de violencia distorsiona la inversión privada. A veces la impide por completo y a veces simplemente la dirige hacia actividades distintas, que no son necesariamente las más productivas. Para contener la violencia, los Estados desvían inmensos recursos a gastos de seguridad. Se trata de recursos que en ausencia de violencia podrían destinarse al desarrollo. La violencia, entonces, es una de las causas subyacentes de esa doble trampa en que se encuentra la región. Mientras no logremos contenerla vamos a seguir atrapados

En el reporte se observa que el 81 % de las personas en Colombia sienten que el país está gobernado en beneficio de los intereses de unos pocos. Este es un asunto muy serio que requiere acciones, ya que “genera frustraciones y motivos para salirse del contrato social”. ¿Cómo se puede revertir esta percepción?

El informe se detiene en las percepciones de desigualdad porque esas medidas subjetivas de desigualdad son parte de la historia de la desigualdad en la región, e individualmente en cada país. Complementan las medidas objetivas, que son las que sacamos de censos y encuestas, y hay que ponerles atención porque informan sobre cosas que a veces los datos esconden. Al final lo que saca a la gente a marchar en las calles es la manera en que la gente percibe la sociedad y no necesariamente las medidas objetivas de bienestar. De hecho, a veces hay coincidencia entre esas medidas objetivas y las medidas subjetivas de desigualdad, pero a veces no. Un ejemplo interesante es Chile, dónde la sociedad parece estar furiosa. En las mediciones subjetivas Chile siempre ocupa un mal lugar, que con frecuencia no coincide con las medidas objetivas.

Con respecto al dato de Colombia, lo que diría es que detrás de esa percepción hay algo de verdad. Quienes hemos visto la manera en la que se diseña y se adopta la política pública en Colombia sabemos que han habido eventos de alta interferencia por parte de grupos que se sienten perjudicados o que se verían perjudicados por la toma de decisiones que tal vez beneficiarían al país entero. De nuevo a la idea inicial: lo único que nos puede sacar de esta encrucijada que está tratando de caracterizar el informe regional del PNUD es que todos, desde donde estemos en la sociedad, logremos converger en una visión hacia adelante. Que podamos cambiar el chip con el que venimos funcionando. Que entendamos, por ejemplo, que las rentas que se obtienen a través de la protección excesiva o de beneficios tributarios no ayudan al país porque no le ayudan a la productividad. De hecho, una cosa triste es que nuestras empresas más grandes, que son también las más productivas en el país, son empresas de baja productividad, en promedio, comparadas con sus pares internacionales. Hay que cambiar el chip. Entender que si a la sociedad ampliamente le va bien, nos va mejor a todos.

¿Necesitamos más competencia? Colombia, en especial, ha sido un país muy cerrado y el comercio entre los países de América Latina es escaso. A pesar de los vientos proteccionistas que se sienten, ¿no será hora de tomarnos en serio el comercio exterior como un factor de crecimiento?

Definitivamente sí. Lo que necesitamos entender es que la carrera que necesitamos ganar es la de la productividad. Internacionalizarnos realmente va a depender de poder invertir seriamente en innovación para poder competir. Recordemos que la mayor productividad está asociada con sueldos más altos. En el mundo ideal, transitaríamos a mercados donde la proporción de la población auto empleada sea marginal y donde la mayoría de los trabajadores tenga la posibilidad de tener un trabajo más productivo, asociado con empleo de buena calidad en negocios de mayor escala, como en los países más desarrollados. La competencia limpia debería ser siempre bienvenida porque nos incentiva a ser mejores. Necesitamos una nueva generación de empresarios que abrace esta idea y que quiera decididamente pensar en grande. La ausencia de competencia facilita la acumulación de rentas en las manos de unos pocos. Pero no nos hacer crecer más.

Lleras Camargo hablaba de la necesidad de tener “propósitos nacionales”. Durante muchos años fue la paz, que es una noción difícil de medir. El país necesita propósitos nacionales. ¿Cuáles, en tu opinión, deben ser?

Extender el bienestar. Asegurar unos mínimos de bienestar para todos los ciudadanos entendiendo que con eso ganamos todos. Ese como propósito amplio. La ruta es compleja, porque necesitas recursos y consensos. Necesitas por ejemplo tener la capacidad de ofrecer educación de la misma calidad a todos los niños y jóvenes del país sin distinción de dónde se encuentran o qué tan educados o ricos son sus padres. Ese, nada más, ya es un reto inmenso en términos de la inversión en infraestructura que requiere y de los acuerdos sobre cómo transitar hacia allá. El país tendría que sacudirse y entender que los niveles de segregación a todo nivel que hemos permitido en nuestro sistema educativo nos autodestruyen como sociedad. También necesitas la capacidad y la voluntad de llevar otros servicios del Estado a todas partes. Como los servicios de justicia. O sea, necesitas mucha acción deliberada en torno a ese propósito nacional.