“Con un mercado laboral débil será difícil reducir la pobreza en Colombia”: Roberto Angulo

Para cualquiera que gobierne Colombia, reducir la pobreza debería ser un imperativo, más aún si se trata de un gobierno de izquierda. Paradójicamente, muchas de las acciones de este gobierno no parecen apuntar en esa dirección.

Este y otros temas como el impacto de la pandemia en las cifras de pobreza, y el crecimiento económico en nuestro país, hacen parte del siguiente diálogo que Contexto sostuvo con Roberto Angulo, experto en diseño y ejecución de políticas públicas, exdirector nacional de Familias en Acción y Jóvenes en Acción y socio fundador de la firma Inclusión SAS, quien ha trabajado ampliamente en temas de desarrollo, reducción de la pobreza, desigualdad y movilidad social.

Antonio Celia Martínez-Aparicio: Antes de la pandemia el país había avanzado en la reducción de la pobreza, pero esta nos hizo retroceder mucho. Repasemos las cifras de pobreza y miseria de los últimos años.

Roberto Angulo: El último dato oficial con que contamos de pobreza monetaria es el de 2021 y nos dice que en el total nacional es del orden de 39.3 % y la pobreza extrema de 12.2 %, esto equivale a alrededor de 19.6 millones de personas en condición de pobreza y 6.1 millones en condición de pobreza extrema. 

El país también mide la pobreza multidimensional con el Índice de Pobreza Multidimensional, que define la pobreza como la acumulación simultánea en los hogares de quince privaciones en educación, niñez y juventud, salud, trabajo, vivienda y servicios públicos. Según este indicador la pobreza multidimensional en Colombia es del orden de 12.9 %.

Ahora bien, poca gente es consciente de esto y cree que el inicio de la crisis se dio el primer año del COVID-19, pero lo cierto es que la reducción de la pobreza monetaria en Colombia en el siglo XXI se puede dividir en 3 grandes fases: lo que llamamos la década ganada, que ocurrió entre 2002 y 2014, donde fuimos capaces de reducir la pobreza monetaria a un ritmo de 1.5 puntos porcentuales por año; le siguió un fase de estancamiento entre 2014 y 2018 que coincidió con el fin del boom de los commodities y que nos alertó sobre la posibilidad de perder las ganancias de comienzo de siglo y, finalmente, un periodo de crisis entre 2018-2021, donde empezamos a retroceder desde 2018 para luego recibir el puntillazo de la pandemia y perder cerca de una década de avance. Vale la pena decir que estas fases se dieron de manera muy similar en toda América Latina.

Existe una narrativa liderada por el Presidente y su círculo más cercano que pretende contar la historia de un país en el que no ha pasado nada, esto simplemente no es cierto, y no hay cifras que sustenten esa versión. Nada más en pobreza multidimensional, en 1997, 6 de cada 10 personas era pobre y en 2022 llegamos a poco más de 1 de cada 10. Otra cosa es que el país no haya logrado mantener el ritmo del cambio social y que tengamos el reto de retomarlo y hacerlo sostenible, o que persistan grandes desafíos en materia de igualdad de oportunidades y en desigualdades poblacionales y geográficas.  

A.C.M.: El crecimiento de la economía es el factor que más impacta la pobreza; es decir que si la economía no crece, es muy difícil que la pobreza disminuya. ¿Le está dando este gobierno la prioridad necesaria al crecimiento para que haya menos pobres, o  tiene otra receta?

R.A.: Detengámonos un momento en el enunciado de tu pregunta, pues este tema del crecimiento me parece crucial para entender el mecanismo del cambio social en Colombia. 

Lo primero que hay que decir es que la principal fuerza reductora de pobreza monetaria en Colombia durante el siglo XXI ha sido el crecimiento.  Otro mito que anda en el aire es que Colombia hizo una apuesta fallida que consistió en querer reducir la pobreza a punta de subsidios, falso. Alrededor de tres cuartas partes del cambio social de Colombia ha sido gracias al crecimiento económico. 

Pero déjame te cuento los matices porque más que una historia a blanco y negro, la historia del cambio social en Colombia es a color.   Volvamos a las fases de cambio social de este siglo: en la fase de la década ganada, de 2002 a 2014, el crecimiento sacó de la pobreza a 1.5 millones de personas por año; entre 2014-2017 pasó a sacar 850 mil y en la última etapa, la que llamamos fase de crisis, apenas ha logrado sacar 320 mil personas por año. Esto quiere decir que el crecimiento económico ha perdido fuerza reductora de la pobreza. La pregunta entonces es por qué las ganancias del crecimiento no están jalonando la reducción de la pobreza con la misma fuerza que a comienzos de siglo. La respuesta seguramente está en la debilidad de nuestro mercado laboral, que es el que de alguna manera transmite las ganancias del crecimiento a los hogares pobres y vulnerables. 

Frente a la pregunta de si el gobierno le está dando prioridad al crecimiento para que haya menos pobres, pienso que no y se me ocurre una razón principal: en la mayoría de sus políticas el gobierno sobrepondera la capacidad del Estado para generar riqueza y bienestar de manera directa, al tiempo que subvalora a los mercados, a las empresas y los empresarios, al sector financiero y al papel de la productividad; todas estas nociones las reduce a una etiqueta de neoliberalismo y las pone a rivalizar con los objetivos del desarrollo humano, equidad, igualdad de oportunidades y reducción de la pobreza. 

Las transferencias monetarias condicionadas han ayudado a reducir la pobreza, pero se supone que deben ser temporales y con unos criterios de salida. ¿Qué nos puedes comentar al respecto?

El orden de magnitud de las transferencias monetarias en Colombia ha sido medido por el DANE de manera rigurosa. Doy fe de eso porque soy miembro del comité de expertos de medición de pobreza. Según el DANE, todas las transferencias monetarias de Colombia, condicionadas y no condicionadas, tuvieron un efecto de 3.6 puntos porcentuales en el total de pobreza nacional de 2021. Es decir, esto equivale a sacar 1.8 millones de personas por año. Es una cifra importante, pero muy lejos de ser el motor principal de reducción de la pobreza del país. 

Programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor han sido evaluados por el DNP, organismos multilaterales, firmas de consultoría y academia y los resultados han sido positivos al tiempo que han inspirado ajustes a los diseños. Los casos de Familias en Acción y Jóvenes en Acción tienen condiciones naturales de salida que están dados por la salida del sistema educativo y la graduación de los programas de educación terciaria. 

Crees que hay casos en Colombia que justifican ayudas sin condiciones, una especie de ingreso solidario?

Sí, la pandemia puso sobre la mesa un aspecto importante y fue la relevancia de contar con un complemento al ingreso de los hogares pobres y vulnerables, aún en caso de que estos no tuvieran niños, ni jóvenes, ni pertenecieran a un programa condicionado. Por eso se creó desde la nación el programa de Ingreso Solidario.

Una vez se acaban los confinamientos de la pandemia y empieza la recuperación, nos preguntamos qué íbamos a hacer con esto. Mi visión es que con estas lecciones aprendidas deberíamos reconocer el efecto amortiguador y de alivio de la transferencia no condicionada, así como su eficiencia y costo efectividad en cuando a política social, y avanzar a una modalidad de ingreso mínimo garantizado, focalizado en población pobre y alimentado por un componente condicionado, conformado por Familias en Acción y Jóvenes acción, que mantendría en consistencia  las recomendaciones de las evaluaciones, y otro no condicionado que asegure un techo mínimo estimado de acuerdo al nivel de ingresos del hogar. ¿Cuál sería la condición de salida? En el caso de las condicionadas, operaría la salida de cada programa, en el caso de la no condicionada, el ingreso mínimo garantizado debería reducirse conforme el hogar mejore su ingreso hasta desaparecer cuando supere el umbral de la pobreza. 

Esto suena sencillo, pero nada lo es en política social, implicaría grandes retos en materia de focalización y medición del ingreso de esos hogares, pero el Sisbén ha avanzado mucho, ahora tenemos Registro Social y Bogotá ya ha demostrado avanzar hacia diseños de esquemas similares con paso firme y resultados concretos. 

La reducción de la pobreza debe ser, usando el término de Lleras Camargo, un propósito nacional. Si este gobierno te pidiera tres acciones para reducir la pobreza, ¿que le dirías?

Es una pregunta muy difícil, casi que la respuesta implicaría formular un Plan de Desarrollo. Haré el intento de lanzar tan solo 3 líneas de acción.

Primero, una estrategia de crecimiento que se fije el objetivo de elevar la productividad total de los factores, pero también la productividad laboral del 40 % más pobre de la población. Esto implica, como no, una agenda de desarrollo productivo en diferentes niveles, pero también, y eso lo quiero señalar, implica entender el tejido productivo donde trabaja ese 40 % de más bajos ingresos, es decir, abrirse a trabajar con todo el tejido productivo en lugar de solo con las empresas formales. Despejar mitos y prejuicios de que todas estas empresas son improductivas o de subsistencia, medirlas, reconocer a las que tienen vocación de crecimiento y apoyar su fortalecimiento con bienes públicos y, con extensionismo tecnológico intra-firma, como ya hemos hecho con empresas formales. Apuntarle al aumento de la productividad y el crecimiento de las que tienen vocación de crecer. Todo esto suena a lo que el gobierno denomina Economía Popular y es cierto, siempre he pensado que esta idea, bien desarrollada, tiene mucho potencial. 

Segundo, una estrategia de inclusión productiva juvenil de gran escala, entendiendo por inclusión la posibilidad de participar en mercados de trabajo dignos que aseguren fuentes sostenibles de ingreso. Sobre la base de lo que hoy es Jóvenes en Acción, escalar un sistema de estímulos a la educación terciaria y a la formación para el trabajo que contemple incentivo monetario y oferta pública y privada de educación técnica, tecnológica, universitaria y de formación para el trabajo. Según cálculos que hemos hecho en el pasado, este programa escalado requiere del trabajo activo de los gobiernos locales y del sector privado, sobre todo en lo que tiene que ver con la consolidación de la oferta educativa. Este punto sí lo veo lejos de las propuestas del gobierno, que le ha dado prioridad a lo que denomina Jóvenes en Paz, programa del cual se ha hablado mucho pero se ha visto poco. Y que, como lo dije recientemente en una columna, está montado sobre una idea problemática y muy cuestionable de Pagar por no matar.

Tercero, continuar con la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). No entiendo en qué momento esto dejó de ser una prioridad, el 95 % del área de cultivos ilícitos está en zona PDET y uno de cada tres pobres del campo vive en esos 170 municipios. Concurrir inversiones públicas y privadas en estos municipios excluidos por la triple trampa de conflicto, pobreza y baja capacidad institucional, sin duda constituiría un acelerador de la reducción de la pobreza. Garantizar seguridad y conectar estos territorios con nodos de desarrollo es urgente. Los conozco de primera mano, porque he trabajado con las comunidades de estos municipios, sé del enorme potencial de su gente, la claridad de su visión sobre qué necesita la región para salir de la trampa. Trabajar con ellos sin duda sería la tercera línea que yo priorizaría. Pero soy escéptico, trabajar en los PDET exige reconocer el camino y las contribuciones, con sus logros y dificultades, que dejaron los gobiernos anteriores desde la firma del Acuerdo de paz, y esto tan fácil no lo veo probable en el gobierno actual.