¿Cómo cerrar las brechas regionales?

Distintos diagnósticos muestran que existe un patrón centro-periferia en el desarrollo del país, en donde los departamentos del centro exhiben un mayor bienestar económico y social frente a aquellos ubicados en la periferia. Ante esta situación, la pregunta es cómo cerrar esas brechas para lograr un mayor equilibrio territorial. Aquí quiero plantear cuatro elementos que considero contribuirían con este propósito: (i) mayor apertura económica; (ii) cambios en el esquema de descentralización; (iii) fortalecimiento de la capacidad local de planificación y generación de recursos propios; y (iv) mayor transparencia en la contratación y participación ciudadana.

A pesar de los esfuerzos en reducción de aranceles, algunos estudios muestran que, debido a las medidas no arancelarias implementadas, el país mantiene una alta protección efectiva. Esta protección lleva a que la producción se oriente hacía el mercado doméstico, es decir a los del interior que tienen un mayor poder de compra. Esto claramente favorece a las economías del centro y perpetúa las desigualdades regionales dado el patrón centro-periferia existente.

Un cambio en la apertura comercial favorecería a las regiones costeras, ya que un mayor volumen de exportaciones e importaciones involucraría una mayor actividad económica en las costas (Caribe y Pacífico). Una estimación del economista Jorge García García señalaba que un incremento en el comercio exterior del país podría significar un aumento anual en el PIB del Caribe en cerca del 20 %, considerando solamente el movimiento logístico portuario requerido para atender el mayor movimiento de mercancías. En el Pacífico, Buenaventura se enfrenta al estancamiento en sus instalaciones portuarias de contenedores que llegan con productos importados y no pueden regresar a los barcos porque carecemos de las exportaciones para regresarlos.

Por otra parte, es claro que la Constitución Política de 1991 profundizó el proceso de descentralización fiscal y político que el país inició en los ochenta. La Constitución entregó competencia a los entes territoriales principalmente en educación, salud y agua potable y saneamiento básico, asegurando también las transferencias de los recursos requeridos para atender las nuevas responsabilidades. La descentralización ha permitido que el país alcance unas coberturas en educación y salud que nunca habíamos tenido, reduciendo también las brechas regionales en la materia.

En la actualidad los retos de la descentralización se mueven de la cobertura a la calidad, se requiere generar los incentivos que permitan reducir las brechas existentes en calidad en educación y salud. Precisamente, el más reciente estudio del Banco Mundial sobre desigualdades concluye que las personas están mejor equipadas para salir de la pobreza y llevar una vida productiva cuando tienen acceso a servicios de calidad en educación, salud y protección social. Por esto, considero que un ajuste que requiere la descentralización es asignar recursos de acuerdo con las mejoras en la calidad de los servicios. Una opción es incluir las mejoras en la calidad de los servicios dentro de los criterios de distribución de las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR).

Además, el esquema de transferencias debería moverse a un esquema de igualación que, teniendo en cuenta la capacidad de recaudo y el costo de prestación de servicios en cada territorio, cubra el diferencial requerido para la prestación del servicio. La idea es estimular el esfuerzo fiscal local y que las transferencias permitan cubrir los faltantes requeridos para prestar adecuadamente los servicios y bienes públicos en los gobiernos locales.

El tercer aspecto está orientado a fortalecer la capacidad local. El país requiere, en general, mejorar la provisión de bienes públicos y particularmente en las regiones rezagadas donde la debilidad institucional es mayor. En este frente, Colombia tiene mucho trabajo pendiente y demanda esfuerzos de los distintos niveles de gobierno. Me gustaría plantear algunas acciones que se podrían implementar para lograr mejoras en los gobiernos locales.

Un primer aspecto es consolidar una capacidad de planificación y gestión de proyectos en estos gobiernos. Cerca del 85 % de los municipios colombianos son categorías 5 y 6. La gran mayoría de ellos sin mucha capacidad para estructurar y ejecutar los proyectos que le permitan tener un impacto en el bienestar de los habitantes. La propuesta es fortalecer el rol de apoyo en planeación de los gobiernos departamentales desde el DNP y que estos gobiernos sirvan de multiplicadores en sus municipios, de acuerdo como está establecido en la regulación de competencias y recursos. Llegarles desde Bogotá a los más de mil municipios es una tarea muy difícil. Eso sería más factible si se trabaja con los departamentos como agentes de planificación del territorio. El DNP, entonces, debe trabajar en el fortalecimiento de los gobiernos departamentales mediante acompañamiento a estos. Dado los cambios en los periodos políticos, esta labor debe emprenderse cada cuatro años al inicio del periodo de gobierno departamental.

Un segundo aspecto es fortalecer la capacidad de generación de recursos propios en los gobiernos locales. Una opción es explotar la capacidad recaudatoria vigente, en particular de los tres impuestos locales con mayor potencial: el ICA, el predial y la sobretasa a la gasolina. Por ejemplo, en el predial es clave brindar apoyo en mejoras del catastro y la gestión de cobro. Actualmente hay herramientas tecnológicas que permiten adelantar estas actividades de mejor forma y existen los gestores catastrales que facilitan el mantenimiento del catastro. No obstante, la gestión de cobro es a mi juicio el paso más importante y el país tiene experiencias exitosas en este frente. Como en el caso de planificación, este acompañamiento podría darse directamente para los municipios capitales y los mayores de cien mil habitantes, y a través de los gobiernos departamentales en los municipios pequeños. Existen experiencias positivas en el país en este frente que podrían replicarse a aquellos gobiernos con problemas.

Por último, es necesario una mayor transparencia en la contratación y participación ciudadana en los gobiernos locales. Frente al primer punto, existen alternativas que pueden ayudar como el establecimiento de pliegos únicos para la contratación, el mayor acceso público a la información de los procesos de compras, la igualdad en las reglas de juego y la mayor libertad de proponentes son herramientas. Otra herramienta es la utilización de tecnologías para la ejecución del gasto, tales como las subastas electrónicas o el establecimiento de agencias de compras. Paralelo a esto, es fundamental una mayor participación ciudadana eligiendo buenos gobernantes locales, pagando sus obligaciones tributarias y exigiendo resultados a las autoridades.