Exportar al mercado mundial requiere esforzarse y competir pero el proteccionismo desalienta hacerlo.
Por más de un siglo los gobiernos colombianos han restringido la importación de mercancía foránea para evitar que ella compita con la producción doméstica. Esa restricción ha buscado el progreso del país protegiendo la producción de algunos productos agropecuarios y la de bienes manufacturados. Aunque las restricciones variaron a través de los años, se mantuvieron firmes y garantizaron un alto nivel de protección a la producción doméstica. Entre 1950 y 2019 el nivel de protección al sector manufacturero fue cercano al 80 %, lo que quiere decir que los consumidores domésticos pagaron en promedio un 80 % más por el producto nacional que lo que costaba un producto similar en el mercado internacional. Con ese arreglo, los consumidores perdieron y los productores ganaron.
En general, la protección genera altas rentas para los productores eficientes que pueden competir con las importaciones y blinda de la competencia externa a los productores ineficientes y con altos costos. Los productores ineficientes obtienen menos rentas que los eficientes, pero ambos grupos pueden tener un vida muelle porque la protección evita que los potenciales competidores foráneos tengan acceso a su mercado cautivo. Bajo esta condiciones, es poco probable que, como norma general, los productores nacionales sean eficientes. Si lo fueran podrían gozar de las rentas que la protección les genera y de las ganancias provenientes de vender al resto del mundo, un mercado 300 veces mayor que el colombiano. Que no exporten es un fuerte indicio de que no son eficientes, pero exportar no es prueba de que lo son.
Los sectores textil y azucarero ilustran la situación de exportar sin que ello garantice que son eficientes y sus costos son bajos. Ambos sectores están protegidos, en particular el textil y el de prendas de vestir con niveles de protección estimados en 200 %. En las actividades textiles y azucareras el alto nivel de protección permite monopolizar el mercado interno, cobrar altos precios a los consumidores domésticos, restringir las ventas nacionales, y exportar su excedente. Para comparar, nadie duda que la producción de café es eficiente y de bajo costo y que los productores pueden vender casi toda su producción en el mercado mundial y resistir la competencia de cafés de otros países si se permitieran sus importaciones. Otra prueba de la eficiencia de los productores cafeteros fue el haber resistido altos impuestos directos a la exportación –un 26 % fijado en el decreto ley 444 de 1967– y el alto impuesto a las exportaciones que impone el proteccionismo.
Los textileros ejemplifican el caso de un exportador que no es eficiente. Ellos han exportado por varias décadas, pero eso no demuestra su eficiencia pues nunca han estado sujetos a la prueba ácida de la competencia externa de textiles y prendas de vestir en el mercado doméstico. Su gran aprecio por el Acuerdo Multifibras que entre 1974 y 2004 reguló las exportaciones de textiles desde países en desarrollo hacia países desarrollados indica que no eran eficientes. El Acuerdo asignaba cuotas de exportación por país (al igual que el Acuerdo Cafetero), lo cual le convenía a los textileros colombianos porque era la única forma de poder competir con las exportaciones de textiles de países emergentes eficientes como Hong-Kong, Corea del Sur, Taiwán, India, Bangladesh e Indonesia, entre otros. Sin la cuota que se les asignaba no habrían podido exportar a los países industrializados y competir en el mercado internacional. No se sabe si los productores colombianos que exportaban eran los menos ineficientes, mientras que de los de Hong-Kong sí se puede decir que eran los más eficientes. ¿Por qué? Porque en Hong Kong las cuotas se negociaban libremente y sus exportaciones de textiles y prendas de vestir crecieron mucho más rápido que sus exportaciones sujetas a cuotas. En Colombia las cuotas no se comerciaban libremente. Estas diferencias explican por qué las exportaciones de Hong Kong aumentaron mientras que las colombianas crecieron poco.
El proteccionismo no ha hecho a Colombia más productiva en los últimos 40 años. En ese período la productividad no aumentó, y la del sector industrial cayó. Foto: Viktor Kharlashkin. Unsplash.
El proteccionismo es, de facto, un método efectivo de contracepción de exportaciones; actividades que no nacen no pueden cabildear contra la protección.
Exportar al mercado mundial requiere esforzarse y competir con eficacia (como nuestros atletas, que operan en las grandes ligas del deporte) pero el proteccionismo desalienta hacerlo. Dos razones para ello. Primera, porque los productores establecidos no tienen incentivos para exportar; la ausencia de unos precios favorables para la actividad exportadora ha llevado a una caída en las cifras de las exportaciones de productos manufacturados y agropecuarios (café incluido) como proporción del producto interno bruto (PIB): en 1975 esa razón fue de 14 % y en 2019 fue de 8 %. Segunda, más grave aún, porque al estimular a los empresarios a usar sus recursos para atender el mercado doméstico la protección impide que se gesten y nazcan nuevos productos y actividades de exportación. El proteccionismo es, de facto, un método efectivo de contracepción de exportaciones; actividades que no nacen no pueden cabildear contra la protección.
Un mercado altamente protegido no promueve ganancias en eficiencia productiva y enquista en los productores su desinterés por exportar, como lo indican los resultados de la Encuesta Ritmo Empresarial de la Cámara de Comercio de Cali del 24 de febrero de 2021. La encuesta cubre varios tópicos, pero el pertinente para esta nota es el de por qué las empresas no exportan. El 19 por ciento no lo hace por la falta de financiación (10 %) y por el confinamiento de la pandemia (9 %). Más reveladoras son las razones del 81 por ciento: a) no tiene interés (36%); b) desconoce los trámites (18 %); c) el mercado interno es suficiente (15 %); y d) la competencia es elevada y el volumen de pedidos desborda su capacidad (12 %). Las cuatro razones indican que no tienen interés; el proteccionismo se los aniquiló.
Muchos en Colombia creen que en los 30 años pasados se liberalizó el comercio internacional porque los aranceles cayeron. Su caída fue compensada con creces por la explosión de normas emitidas para importar un producto. Esas normas, conocidas como medidas no arancelarias (MNA), aumentaron de 1.2 por partida arancelaria en 1990 a 4.7 en 1999 y a 9.3 en 2017. Ellas hicieron que la protección a la producción de manufacturas subiera de 45 % en 1990 – 1999 a 67 % en 2000 – 2009 y a 119 % en 2010 – 2019 (García, Montes y Giraldo, capítulo 9). Este aumento llevó a importar menos de lo que Colombia hubiera importado sin protección o con un bajo nivel de ella. La intensidad del proteccionismo actual, solo superada por el 136 % de 1950 – 1959, causó una caída en el porcentaje de partidas del universo arancelario que se importan, de 91 % en 1997 a 84 % en 2017. Este resultado es contrario a lo esperado cuando la población y el ingreso per cápita aumentan, cómo sucedió en Colombia en esos 30 años; la caída en el porcentaje de partidas importadas se debe a las restricciones, no a que en Colombia no funcionen las leyes de gravedad económica.
La rebaja del arancel y la explosión de normas deterioró las instituciones (reglas del juego) que rigen al sector externo. Lo más notable de estos desarrollos fue el perder la brújula que guiaba la política de comercio exterior. Muchas entidades del estado emiten normas sin norte y las administran sin supervisión de una entidad central, a diferencia del pasado cuando el Consejo Directivo de Comercio Exterior que presidía el Ministro de Desarrollo definía la política y el Incomex administraba las restricciones. La “democracia normativa” convirtió a la política comercial en tierra de todos y de nadie. No obstante, por sus resultados se puede decir que la política sí tiene dueños y dirección: los beneficiarios de las prebendas que otorgan los aranceles más bajos, las numerosas normas, y la administración de las normas.
El proteccionismo constituye un pesado fardo en la búsqueda de menores costos de comerciar. Con pocas mercancías para importar y exportar: (a) hay poca carga para despachar y para recoger y la oferta de servicios se reduce, especialmente la de transporte marítimo internacional; (b) los puertos no tienen incentivos para invertir y no pueden reducir sus costos y sus tarifas porque no tienen las economías de escala que generan los altos volúmenes de comercio; (c) el transporte interno seguirá siendo caro –y muy por fuera de la norma internacional porque habrá menos prestadores del servicio y porque los contenedores que arriban llenos con mercancía importada salen vacíos de Colombia; y (d) no se siente la necesidad y la urgencia de mejorar la eficiencia de la administración del comercio en sus distintos nodos logísticos.
El mayor proteccionismo no hizo al país más productivo en los últimos 40 años. En ese período la productividad no aumentó, y la del sector industrial cayó. En efecto, el proteccionismo contribuyó a la caída de la productividad en la actividad manufacturera. El proteccionismo tampoco aumentó el empleo en el sector industrial, contrario a lo que arguyen los promotores de esta política. Quienes proponen proteger aún más la producción nacional para mejorar el desempeño económico del país desconocen estos hechos o prefieren ignorarlos. Su propuesta busca darnos esperanzas de que el futuro será mejor. En realidad, ella pone en entredicho la prosperidad futura de Colombia porque socava las posibilidades de crecimiento que tanto necesitamos los colombianos, especialmente los más pobres y las regiones costeras del país.
*Una versión corregida de este texto fue publicada el 27 de julio de 2021.
Jorge García García
Profesor Universidad de los Andes, Sub-jefe del Departamento Nacional de Planeación, Asesor de la Junta Monetaria, investigador IFPRI (Washington DC), y consultor para el Banco Mundial.
